Ob die Schweiz den UNO-Migrationspakt unterzeichnet, bleibt unklar. Nach der Staatspolitischen Kommission des Nationalrates fordert nun auch ihre ständerätliche Schwesterkommission vom Bundesrat, dem Pakt nicht wie vorgesehen am 10. Dezember zuzustimmen. Der Entscheid fiel deutlich aus, mit 8 zu 2 Stimmen.

Die Unsicherheit bezüglich der politischen Auswirkungen sei zu gross, der Migrationspakt müsse deshalb erst dem Parlament vorgelegt werden. Mit dem Pakt will die UNO eine sichere, geordnete und reguläre Migration ermöglichen. 23 Ziele werden aufgeführt, von der Bekämpfung des Menschenhandels bis zu Verbesserungen in den Herkunftsländern.

Schwarze Listen als Druckmittel

Der Migrationspakt gilt als sogenanntes Soft Law. Darunter fallen etwa Empfehlungen, Resolutionen oder Deklarationen internationaler Organisationen wie der UNO. Sie können nicht vor Gericht eingeklagt werden. Trotzdem gelten sie als politisch verpflichtend: Es wird erwartet, dass sich die teilnehmenden Staaten an die Vereinbarung halten. Welche Folgen dies für den Migrationspakt hat, wird derzeit kontrovers diskutiert. Denn wie frühere Beispiele zeigen, kann auch Soft Law durchaus handfeste Auswirkungen haben.

Wiederholt unter Druck geraten ist die Schweiz aufgrund von Soft-Law-Vereinbarungen mit der Organisation für Entwicklung und Zusammenarbeit (OECD). 2012 etwa verschärfte ein OECD-Gremium mit Zustimmung der Schweiz die Standards zur Geldwäscherei. In der Folge erhöhte die OECD den Druck auf die Schweiz und drohte mit schwarzen Listen. Das Parlament sah sich schliesslich genötigt, das Geldwäschereigesetz entsprechend anzupassen. Auch die aktuell laufende Unternehmenssteuerreform erfolgt unter anderem auf Druck der OECD, die sich auf vermeintlich unverbindliche Standards stützt.

Soft-Law-Vereinbarungen gibt es in fast allen Bereichen, vom Umweltschutz bis zum Wirtschaftsrecht, von der Jugendbildung bis zum Strafvollzug. Der Vorteil: «Soft Law erlaubt bei neuen Herausforderungen Erfahrungen zu sammeln, bevor man sich auf Verträge einigt, welche nur schwer zu ändern sind», sagt der emeritierte Völkerrechtsprofessor Walter Kälin. Dass die Schweiz ihr Recht anpassen müsse, sei dabei die Ausnahme. «In der klar überwiegenden Zahl der Fälle braucht es keine oder höchstens punktuelle Anpassungen.» Zum Migrationspakt sagt Kälin, übereinstimmend mit dem Bundesrat: Dieser stimme nur in einem einzigen Punkt möglicherweise nicht mit dem schweizerischen Recht überein. Die Ausschaffungshaft für Minderjährige ab 15 Jahren ist in der Schweiz erlaubt. Laut dem UNO-Papier soll auf die Abschaffung dieser Inhaftierungen hingearbeitet werden. Kälin: «Der Bundesrat wird sich mit einer Erklärung gegen entsprechende Vorwürfe absichern.»

Auch der emeritierte Staats- und Völkerrechtsprofessor Rainer J. Schweizer schliesst aus, dass die UNO dereinst mit schwarzen Listen die Schweiz unter Druck setzen wird. «Die UNO ist nicht die OECD, sie agiert viel zurückhaltender und respektiert Eigenheiten der Mitgliedstaaten», sagt Schweizer. Zudem sei die hiesige Gesetzgebung im Migrationsbereich schon lange weit fortgeschritten, wenn man sie mit Staaten wie Saudi-Arabien vergleiche, wo immer noch Arbeitssklaven eingesetzt würden. Der Pakt sei wichtig, weil die Migration nur durch zwischenstaatliche Zusammenarbeit bewältigt werden könne.

Vorteil: Rückübernahmeabkommen

Der Migrationspakt könnte der Schweiz durchaus auch Argumente in die Hand geben, um ihrerseits Druck auf andere Staaten auszuüben, sagt Völkerrechtler Walter Kälin. «So würde die Zustimmung zum Migrationspakt unseren Behörden ohne Zweifel beim Aushandeln von Rückübernahmeabkommen mit afrikanischen Staaten und ihrer Umsetzung helfen.» Denn die Verbesserung der Zusammenarbeit bei der Rückübernahme und Reintegration von Personen sei eines der Ziele des Paktes.