Offene Punkte

Schwierige Zeiten für die EU und die Schweiz: Was liegt beim Rahmenabkommen noch drin?

Vor schwierigen Zeiten: EU-Kommissionschefin Ursula von der Leyen (l.) und die Schweizer Bundespräsidentin Simonetta Sommaruga.

Vor schwierigen Zeiten: EU-Kommissionschefin Ursula von der Leyen (l.) und die Schweizer Bundespräsidentin Simonetta Sommaruga.

Lohnschutz, Unionsbürgerrichtlinie, staatliche Beihilfen: Um was geht es bei den offenen Punkten zum Rahmenabkommen? Wie könnte die Landezone aussehen? Und vor allem: Bewegt sich bei der Rolle des Europäischen Gerichtshofs doch noch etwas?

Als die EU und die Schweiz im Jahr 2014 die Verhandlungen über das institutionelle Rahmenabkommen aufnahmen, stellten sich die Fragen: Wie schafft man es, die bilateralen Verträge fortlaufend zu aktualisieren? Wie löst man einen Streit wie jenen um den Schweizer Lohnschutz? Was machen wir mit der Unionsbürgerrichtlinie, die in den Augen Brüssels zur Personenfreizügigkeit dazugehört? Und wie einigt man sich auf eine Schweizer Beihilfepraxis, die den Wettbewerb im EU-Binnenmarkt nicht verzerrt?

Sechs Jahre und über 30 Verhandlungsrunden später scheint es, als wäre man nicht viel weiter. Die drei offenen Punkte beim Rahmenabkommen lauten: Lohnschutz, Unionsbürgerrichtlinie und staatliche Beihilfen. Und auch die Frage der EU-Rechtsübernahme ist spätestens nach den Wortmeldungen verschiedener Schweizer Partei-Exponenten wieder auf dem Tapet. Will die Schweiz, zwei Jahre nach offiziellem Abschluss der Verhandlungen, wieder zurück auf Feld 1?

In Brüssel wird das von manchen so verstanden. Man zweifelt an der Aufrichtigkeit der Schweizer und daran, ob sie es wirklich ernst meinen. Zu Klarstellungen und Präzisierungen ist man bereit, seit Ex-Kommissionschef Jean-Claude Juncker dies im Juni 2019 per Brief an den Bundesrat mitteilte. Substanzielle Nachverhandlungen aber soll es keine geben. Um was geht es bei den offenen Punkten also konkret, und wie könnten die Landezonen aussehen? Eine Auslegeordnung in fünf Punkten.

Lohnschutz

Die EU sieht die flankierenden Massnahmen der Schweiz als Instrument zur Abschottung und Protektionismus. Vor allem Unternehmer aus Süddeutschland finden, sie würden bei ihrer grenzüberschreitenden Tätigkeit behindert. Mit dem Rahmenabkommen würde nicht nur die 8-Tage-Voranmeldefrist für EU-Handwerker verkürzt. Der Lohnschutz würde auch dem Schiedsgericht und damit indirekt der EU-Rechtsprechung unterstellt. Die Schweizer Gewerkschaften lehnen das kategorisch ab. Laut Beobachtern könnte das Problem in einer gemeinsamen Erklärung angegangen werden. Darin könnte nochmals klargestellt werden, dass auch in der EU der Grundsatz «gleicher Lohn für gleiche Arbeit am gleichen Ort» gilt. Denkbar ist, dass die Schweiz mit ihrem hohen Lohnniveau und der Offenheit der Sprachregionen explizit als Spezialfall benannt wird und dass ab einem gewissen Prozentsatz an Missbrauchsfällen wie Lohndumping zusätzliche Massnahmen zulässig sind. Was schwierig wird: Den Schweizer Gewerkschaften eine Carte Blanche erteilen und den Lohnschutz gänzlich von der Streitschlichtung ausnehmen.

Staatliche Beihilfen

In einem dem Rahmenvertrag angehängten Beschlussentwurf steht, dass die EU-Beihilferegeln provisorisch auf das Freihandelsabkommen 1972 anzuwenden seien. Die Kantone fürchten deshalb um ihre Wirtschaftsförderung, zum Beispiel durch Gewährung von Steuervorteilen an Unternehmen. Die Schweiz dürfte den Beschlussentwurf streichen wollen oder zumindest festhalten, dass auch bei einer Modernisierung des Freihandelsabkommens gewisse Sektoren wie sozialer Wohnungsbau, Finanzdienstleistungen oder Bereiche der Unternehmensbesteuerung eine Spezialbehandlung erfahren. Ob sich Brüssel darauf einlässt, ist ungewiss. Wettbewerbskommissarin Margrethe Vestager findet schon heute, man habe der Schweiz zu viele Zugeständnisse gemacht. Aber: In den Brexit-Verhandlungen ist die EU bereit, den Briten weite Freiräume bei ihrer Beihilfepraxis zu gewähren. Man einigt sich auf ein gemeinsames Prinzip. Für die Umsetzung wäre jeder selbst verantwortlich.

Unionsbürgerrichtlinie

Die EU wollte die Schweiz zur Übernahme der Unionsbürgerrichtlinie verpflichten. Bern wollte sie dagegen explizit von der Rechtsübernahme ausklammern. Am Schluss hat man die Weiterentwicklung der Personenfreizügigkeit im Abkommenstext einfach unerwähnt gelassen. Die damit verbundene Unsicherheit will der Bundesrat nun wegmachen. Ein Kompromiss könnte sein, dass man sich in einem Zusatz zum Abkommen auf eine Teil-Übernahme einigt. Zum Beispiel nach dem Vorbild des Europäischen Wirtschaftsraums EWR. Dort wurde mittels eines Vorbehalts das Konzept der «Unionsbürgerschaft», von dem für EU-Bürger zusätzliche Sozialrechte und politische Rechte abgeleitet werden können, ausgeklammert. Wichtig wäre für die Schweiz auf jeden Fall, die Richtlinie nicht pauschal zu übernehmen, sondern über die Details bilateral zu verhandeln. Weil sie es beim EWR getan hat, dürfte die EU einem ähnlichen Verfahren mit der Schweiz wohl auch zustimmen.

Rechtsübernahme und Streitschlichtung

Es ist der Elefant im Raum. Die dynamische Übernahme von EU-Recht und der Mechanismus zur Streitschlichtung bilden den eigentlichen Kern des Rahmenabkommens. Der Bundesrat hat dem Prinzip der Rechtsübernahme zugestimmt. Bei der Frage der Streitschlichtung hat er ein Kompromissangebot aus Brüssel mit einem vorgelagerten Schiedsgericht akzeptiert. Dieses ruft den Europäischen Gerichtshof (EuGH) an, wenn es um Fragen des EU-Rechts geht, was in den meisten Streitfällen der Fall sein dürfte. Die EU beharrte lange auf dem direkten Zugriff des EuGH, da allein dieser über EU-Recht urteilen darf, auf dem auch die bilateralen Abkommen aufbauen. Wenn die Schweiz nun am vereinbarten Mechanismus nochmals rütteln will, kommt das einer Kernschmelze gleich. Die Ausklammerung des EuGH «wird niemals passieren», heisst es in Brüssel. Im Gegenteil: Bei neuen Verhandlungen könnte die EU wieder auf ihre alte Position mit direkter Einbindung des EuGH umschwenken.

Fazit

Der Spielraum für echte Nachverhandlungen ist begrenzt. Das liegt nicht mal an der Schweiz, sondern es ist ein strukturelles Problem: Der aufsteigende Rechtspopulismus in Europa und das drohende Chaos mit den Briten verunmöglichen der EU Zugeständnisse bei Fragen der Personenfreizügigkeit und der Geltung von EU-Recht. Und vor allem: Die grossen Nachbarländer der Schweiz sehen es genauso.

Autor

Remo Hess

Remo Hess

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