Schweiz-EU
Bilaterale, EWR-Nein und Rahmenabkommen: Die Schweiz ringt seit Jahren um ein Verhältnis mit der EU

Seit Jahren verhandeln die Schweiz und die EU über den Abschluss eines institutionellen Rahmenabkommens. Die enge Verflechtung zwischen den beiden Parteien begann jedoch schon lange davor. Ein Blick zurück.

Kevin Capellini
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EU-Kommissionspräsidentin Ursula von der Leyen und Bundespräsident Huy Parmelin bei einer Medienkonferenz in Brüssel im April 2021.

EU-Kommissionspräsidentin Ursula von der Leyen und Bundespräsident Huy Parmelin bei einer Medienkonferenz in Brüssel im April 2021.

Keystone

Die Beziehungen zwischen der Schweiz und der EU sind wegen des Rahmenabkommens angespannt. Trotz Neuaufnahme der Verhandlungen ist eine Lösung kaum in Sicht – und eine Volksabstimmung gilt bei einem allfälligen Verhandlungsabschluss als höchstwahrscheinlich.

Doch die Schweiz und die EU verbindet nicht nur ein mögliches Rahmenabkommen, sondern eine Zusammenarbeit und eine immer enger werdende Verflechtung, die bereits kurz nach dem zweiten Weltkrieg begann. Eine Übersicht durch den Lauf der jüngeren Geschichte:

1948: Europäische wirtschaftliche Zusammenarbeit

Die Schweiz tritt 1948 der Organisation für Europäische Wirtschaftliche Zusammenarbeit (OEEC) bei. Diese hat es zum Ziel, zusammen mit dem von den USA entwickelten Marshall-Plan die Wirtschaft und die Zusammenarbeit im Nachkriegseuropa wiederaufzubauen. Die europäischen Staaten können so mitentscheiden, wie die Gelder aus dem Marshall-Plan eingesetzt werden. Aus der OEEC wird 1961 die OECD, die Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung.

1960: Gründung der EFTA

Die Schweiz gründet zusammen mit Dänemark, Grossbritannien, Norwegen, Österreich, Portugal und Schweden am 4. Januar 1960 die Europäische Freihandelsassoziation EFTA. Diese soll als Gegengewicht zur Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft EWG fungieren. Die sieben Staaten verpflichten sich, gegenseitig Zölle auf Industrieprodukten abzuschaffen. Aktuell gehören der EFTA nur noch die Schweiz, Liechtenstein, Norwegen und Island an.

1972: Freihandelsabkommen mit der EWG

Die Schweiz schliesst 1972 im Rahmen der EFTA mit der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft ein Freihandelsabkommen ab. Damit werden Ein- und Ausfuhrzölle abgebaut. In einer Volksabstimmung wird das Abkommen mit 72,5% Ja-Stimmen angenommen.

1992: EU-Beitrittsgesuch der Schweiz

Am 26. Mai 1992 hinterlegt der Bundesrat in Brüssel offiziell ein EU-Beitrittsgesuch mit der Bitte um Aufnahme von Beitrittsverhandlungen. Kurz darauf, im Januar 1993, erklärt der Bundesrat dann jedoch den vorläufigen Verzicht auf die Eröffnung von Beitrittsverhandlungen. Sieben Jahre später, im Jahr 2000 bestätigte der Bundesrat erneut, er habe den EU-Beitritt als langfristiges Ziel. 2006 wird der EU-Beitritt zur «Option unter weiteren» erklärt.

1992: Nein zum EWR

In einer Volksabstimmung lehnen am 6. Dezember 1992 50,3% der Stimmbevölkerung den Beitritt der Schweiz zum Europäischen Wirtschaftsraum EWR ab. Vorausgegangen war ein langer und aufwändiger Abstimmungs-Kampf, der auf der Nein-Seite von SVP-Doyen Christoph Blocher angeführt wurde. Mit dem EWR-Nein ist die Schweiz der einzige EFTA-Staat, der den EWR-Vertrag nicht ratifiziert.

1993: Entscheid für bilateralen Weg

Nach dem Nein zum EWR muss der Bundesrat eine Lösung für die Beziehungen zur Europäischen Gemeinschaften finden. 1993 entscheidet er sich dafür, mit den Europäischen Gemeinschaften sektorielle Abkommen abzuschliessen. Ein Jahr später werden die ersten Verhandlungen für diesen bilateralen Weg aufgenommen – in den Bereichen Personenfreizügigkeit, technische Handelshemmnisse, öffentliche Aufträge, Landwirtschaft, Land- und Luftverkehr und der Forschung.

1997: Nein zur Volksinitiative «EU-Beitrittsverhandlungen vors Volk»

Eine Initiative der Lega dei ticinesi und der Schweizer Demokraten wird am 8. Juni 1997 von der Stimmbevölkerung mit 74,1% der Stimmen abgelehnt. Wäre die Initiative angenommen worden, wäre der Bundesrat dazu verpflichtet worden, allfällige Beitrittsverhandlungen erst nach einer Volksabstimmung aufzunehmen.

1999: Bilaterale I

Am 21. Juni 1999 unterzeichnen die Schweiz und die EU die sieben bilateralen Abkommen in den Bereichen Personenfreizügigkeit, technische Handelshemmnisse, öffentliches Beschaffungswesen, Landwirtschaft, Land- und Luftverkehr sowie Forschung. Diese so genannten Bilateralen I ermöglichen und vereinfachen der Schweiz schrittweise den Zugang zum EU-Binnenmarkt, den freien Personenverkehr und die Teilnahme an EU-Forschungsprogrammen.

2000: Referendum zu den Bilateralen I

In einer Referendumsabstimmung am 21. Mai 2000 heissen die Stimmberechtigten die bilateralen Abkommen I mit 67,2% der Stimmen gut. Am 1. Juni 2002 treten die bilateralen Abkommen I in Kraft.

2001: Nein zur Volksinitiative «Ja zu Europa»

Am 4. März 2001 lehnen die Stimmberechtigten die Volksinitiative «Ja zu Europa» mit 76,8% Nein-Stimmen ab und folgen damit den Abstimmungsempfehlungen des Bundesrats und des Parlaments. Die Initiative verlangte die sofortige Aufnahme von Beitrittsverhandlungen mit der EU.

2004: Bilaterale II

Die Schweiz und die EU unterzeichnen am 26. Oktober 2004 die bilateralen Abkommen II. Damit vertiefen sie die wirtschaftliche Zusammenarbeit und dehnen sie auf Bereiche wie Sicherheit, Asyl, Umwelt und Kultur aus. Das Parlament nickt die Verträge ab. Gegen die Assoziierungsabkommen Schengen/Dublin hingegen wird jedoch das Referendum ergriffen.

2005: Ja zu Schengen/Dublin

Am 5. Juni 2005 stimmt die Stimmbevölkerung mit 54,6% der Stimmen den Assoziierungsabkommen Schengen/Dublin zu. Die beiden Abkommen treten Ende 2008 in Kraft. Damit werden die systematischen Personenkontrollen zwischen der Schweiz und den Schengenstaaten abgeschafft. Die Dubliner Zuständigkeitsregeln soll derweil mehrfache Asylanträge zu vermeiden.

2005: Ja zur Ausdehnung des Freizügigkeitsabkommens auf EU-10

Mit 56% der Stimmen befürworten die Stimmberechtigten die Ausdehnung der Personenfreizügigkeit auf zehn neuen EU-Staaten. Gleichzeitig wird in der Volksabstimmung auch eine Verschärfung der flankierenden Massnahmen gegen Lohn- und Sozialdumping angenommen.

2005: Ja zur ständigen Vertretung der EU in Bern

Am 26. Oktober 2005 gibt der Bundesrat grünes Licht für die Eröffnung einer ständigen Vertretung der Europäischen Kommission in Bern. Eröffnet wird die EU-Vertretung am 3. April 2007.

2006: Ja zur Kohäsionsmilliarde

Im Jahr 2006 billigte die Schweizer Bevölkerung mit 53,4 Prozent Ja-Stimmen die sogenannte Kohäsionsmilliarde. Damit beteiligt sich die Schweiz von nun an an Projekten zum Abbau der wirtschaftlichen und sozialen Ungleichgewichten in den Staaten, die seit 2004 der EU beigetreten sind. Aus Sicht der EU ist dies der Preis für den Zugang zum erweiterten EU-Binnenmarkt.

2007: Volle Personenfreizügigkeit für EU-17

Ab 1. Juni 2007 gilt für die 15 «alten» EU-Staaten sowie Malta und Zypern die volle Personenfreizügigkeit. Die Schweiz hebt wie in den Bilateralen I vereinbart nach Ablauf der Übergangsfrist die Kontingente auf. Schweizerische Staatsangehörige und EU-Bürgerinnen und -Bürger aus diesen Staaten werden gleichbehandelt.

2009: Ja zu Ausdehnung Freizügigkeitsabkommen auf EU-2

Am 8. Februar 2009 stimmen Herr und Frau Schweizer in einer Referendumsabstimmung mit 59,6% der Stimmen für eine Ausdehnung der Personenfreizügigkeit auf Bulgarien und Rumänien.

2009: Ja zum biometrischen Pass

Am 17. Mai 2009 befürworten die Stimmbürger mit äusserst knappen 50,1% Ja-Stimmen die Einführung von elektronisch gespeicherten biometrischen Daten im Schweizer Pass und in Reisedokumenten für ausländische Personen. Damit werden die für Schengen-Staaten verbindlichen Normen auch in Schweizer Pässen umgesetzt.

2010: Cassis-de-Dijon-Prinzip

Am 1. Juli 2010 wird das sogenannte Cassis-de-Dijon-Prinzip eingeführt: Produkte, die im EU-Raum vorschriftsmässig hergestellt werden, können von nun an grundsätzlich ohne erneute Kontrollen auch in der Schweiz verkauft werden.

2012: Ventilklausel für EU-8 wird angerufen

Der Bundesrat ruft am 18. April 2012 wegen überdurchschnittlicher Zuwanderung die Ventilklausel gegenüber den acht osteuropäischen Staaten (EU-8) an, die der EU 2004 beigetreten sind. Für ein Jahr werden Aufenthaltsbewilligungen für Staatsangehörige aus diesen EU-Staaten wieder beschränkt.

2013: Ventilklausel für EU-8 und EU-17

Am 24. April 2013 entscheidet der Bundesrat, die Anwendung der Ventilklausel für die EU-8 zu verlängern und die Ventilklausel ab 1. Juni 2013 für ein Jahr auch für die EU-17 (Belgien, Dänemark, Deutschland, Finnland, Frankreich, Griechenland, Grossbritannien, Irland, Italien, Luxemburg, Malta, Niederlande, Österreich, Portugal, Schweden, Spanien und Zypern) anzurufen.

2013: Mandat für Verhandlungen für ein institutionelles Rahmenabkommen

Der Bundesrat verabschiedet am 18. Dezember 2013 ein Mandat zu Verhandlungen für ein Rahmenabkommen mit der EU über institutionellen Fragen. Dies betrifft die Einheitlichkeit der Anwendung und Auslegung der Bestimmungen in den bilateralen Verträgen, die Rechtsentwicklungen, die Überwachung der Umsetzung der bilateralen Abkommen und die Streitbeilegung.

2014: Ja zur Masseneinwanderungs-Initiative

Am 9. Februar 2014 stimmen 50,3% der Stimmbevölkerung der sogenannten Masseneinwanderungs-Initiative zu. Gemäss den neuen Verfassungsbestimmungen muss die Zuwanderung ausländischer Arbeitskräfte mit Kontingenten geregelt werden.

2014: Ende der Ventilklausel für EU-8 und EU-17

Die mit der Ventilklausel eingeführten Einwanderungsbeschränkungen laufen für die EU-8 am 30. April 2014 und für die EU-17 am 31. Mai 2014 ab und dürfen von der Schweiz nicht mehr verlängert werden.

2014: Verhandlungen für ein institutionelles Rahmenabkommen beginnen

Im Mai 2014 ist es soweit: Beide Seiten nehmen offizielle Verhandlungen über ein Rahmenabkommen auf. Im Verlaufe der Jahre wechselten Bundesräte und Chefunterhändler, zuletzt waren auf Schweizer Seite Aussenminister Ignazio Cassis und Staatssekretärin Livia Leu zuständig.

2014: Nein zu ECOPOP-Initiative

Am 30. November 2014 stimmen 74,1% der Stimmberechtigten klar gegen die Volksinitiative «Stopp der Überbevölkerung – zur Sicherung der natürlichen Lebensgrundlagen» (Ecopop). Die breit gefächerte Initiative wollte unter anderem das Wachstum der ständigen Wohnbevölkerung infolge Zuwanderung auf 0,2% pro Jahr beschränken.

2015: Abkommen über den automatischen Informationsaustausch

Die Schweiz und die EU unterzeichnen am 27. Mai 2015 ein Abkommen über den automatischen Informationsaustausch in Steuersachen nach globalem OECD-Standard. Das Abkommen soll das Zinsbesteuerungsabkommen mit der EU ersetzen.

2018: Bundesrat nimmt Verhandlungsergebnis für ein institutionelles Rahmenabkommen «zur Kenntnis»

Am 7. Dezember 2018 liegt ein Abkommensentwurf für das Rahmenabkommen vor. Dieses wird vom Bundesrat schlicht «zur Kenntnis» genommen. Zu einer klaren Stellungnahme für oder gegen den Entwurf kann sich der Bundesrat nicht durchringen. Stattdessen weist er das EDA im Januar 2019 an, den zuerst nur in der Verhandlungssprache Französisch veröffentlichten Abkommensentwurf an die aussenpolitischen Kommissionen des Parlaments, die Kantone, die politischen Parteien, die Sozialpartner und andere betroffene Kreise zur Konsultation vorzulegen. Diese wurde im April abgeschlossen.

2019: EU ruft Bundesrat auf, das Rahmenabkommen zu billigen

Der Rat der Europäischen Union veröffentlicht Schlussfolgerungen zu den Beziehungen der EU zur Schweiz und ruft den Bundesrat am 19. Februar dazu auf Abkommen zu billigen und dem Parlament zur Genehmigung zu unterbreiten.

2019: Parlament stimmt zweiter Kohäsionsmilliarde grundsätzlich zu

Nach dem Ständerat stimmt am 18. März auch der Nationalrat der zweiten Kohäsionsmilliarde grundsätzlich zu, schliesst sich aber dem Ständerat an und knüpft den Beitrag an die Einstellung diskriminierender Massnahmen von Seiten der EU.

2019: «insgesamt positive Einschätzung» zum Rahmenabkommen mit offenen Fragen

Nach Beendigung der Konsultationen erklärt der Bundesrat am 7. Juni, er habe eine «insgesamt positive Einschätzung» aus Basis des Abkommensentwurfs. In einem Brief an EU-Kommissions-Präsident Jean-Claude Juncker, verlangt er aber «Klärungen» in den drei Punkten staatliche Beihilfen, Lohnschutz und Unionsbürgerrichtlinie – zusammen mit der dynamischen Rechtsübernahme die drei grössten Streitpunkte des Rahmenabkommens. Sollte in diesen Bereichen eine Lösung gefunden werden, erklärte sich die Regierung bereit zur Unterzeichnung des Abkommens.

2019: EU offen für ergänzende Gespräche

Bereits am 11. Juni antwortet EU-Kommissions-Präsident Jean-Claude Juncker auf den Brief und erklärt, die EU sei dazu bereit, alle Zweifel zu zerstreuen und offen für ergänzende Gespräche. Diese müssten aber den «Buchstaben und Geist» des Abkommensentwurfs vom November 2018 respektieren. Juncker plädiert dafür, das Abkommen bis im Oktober zu unterzeichnen.

2019: Keine Fortschritte bei Verhandlungen

Wenige Tage danach, am 18. Juni, erklärt die EU nach bilateralen Gesprächen mit der Schweiz, man habe keinen Verhandlungs-Fortschritt festgestellt und sehe deshalb keinen Bedarf, etwas zu entscheiden. Per Ende Juni lief dann die sogenannte «Börsenäquivalenz» aus. Im Gegenzug anerkennt die Schweiz ihrerseits seit dem 1. Juli EU-Börsen nicht mehr.

2019: Keine Einigung und keine Kohäsionsmilliarde

Vor den Gesamterneuerungswahlen im Herbst 2019 will sich der Bundesrat beim Rahmenabkommen nicht festlegen. Die Regierung versuchte aber, sich mit den Sozialpartnern und den Kantonen bei den strittigen Punkten zu einigen. Beim Lohnschutz konnten sich die Gewerkschaften, die Arbeitgeber und der Bund nicht einigen. Die Sozialpartner erklärten dann die Verhandlungen für beendet. Währenddessen erklärte die EU-Kommission, die habe den Eindruck gewonnen, dass der Bundesrat beim Rahmenabkommen auf Zeit spiele. Weil es in keinem Bereich zu einer Einigung kam, durfte der Bundesrat die zweite Kohäsionsmilliarde nicht an die EU auszahlen, da diese vom Parlament an die Bedingung geknüpft wurde, dass die EU auf diskriminierende Massnahmen verzichtet.

2020/2021: Stillstand und Neuaufnahme der Verhandlungen

Während des Corona-Jahres passiert in Sachen Rahmenabkommen nicht viel. Am 27. September 2020 entscheidet sich der Bundesrat dazu, den Chefunterhändler Roberto Balzaretti durch Livia Leu zu ersetzen. Ab dann werden bis Mitte Februar 2021 mehrere Verhandlungsrunden mit der EU durchgeführt. Weder der Bund noch die EU gaben bisher Details zum Stand der Verhandlungen bekannt.

Dieser Artikel hegt keinen Anspruch auf abschliessende Vollständigkeit. Es gab zwischen der EU und der Schweiz noch viele weitere Vertragsabschlüsse und Abkommen. Für unseren Artikel haben wir uns auf die wichtigsten Punkte konzentriert.