Rahmenabkommen
EU-Vertrag vor dem Ende: Sechs Szenarien, wie es weitergehen könnte

Der Bundesrat beugt sich am Mittwoch über das Rahmenabkommen mit der EU. Er wird diskutieren, wie es mit dem Vertrag weitergeht – und wie ein Plan B aussehen könnte.

Kari Kälin, Remo Hess, Doris Kleck
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Wohin steuert die Schweizer EU-Politik?

Wohin steuert die Schweizer EU-Politik?

Bild: Nicolas Economou/Getty

Die Totengesänge auf den institutionellen Rahmenvertrag werden nicht nur häufiger, sondern auch lauter. In der Schweiz dominieren die Kritiker die Diskussion: Es geht vor allem um Souveränitätsverlust und fremde Richter. Und auch der Bundesrat ist noch nicht zufrieden mit dem Abkommen, das den bilateralen Weg in die Moderne führen soll: Er will «Präzisierungen» in den drei Bereichen Flankierende Massnahmen, Unionsbürgerrichtlinie und staatliche Beihilfen. Seit Anfang Jahr hat die Schweizer Staatssekretärin Livia Leu mehrfach mit ihrem Brüsseler Pendant Stephanie Riso verhandelt. Heute wird Aussenminister Ignazio Cassis laut Quellen seinen Bundesratskollegen ein Aussprachepapier vorlegen. Darin wird schwarz auf weiss stehen, was Leu in Brüssel erreicht hat und was nicht. Sie sei mit «sehr leichtem Gepäck» aus Brüssel zurückgekehrt, heisst es aus gut informierten Kreisen.

Dass der Bundesrat das Abkommen heute abschiessen wird, davon geht niemand aus. Vielmehr wird er versuchen, zu retten, was noch zu retten ist. Dazu sollen die offenen Fragen auf höchster Stufe geklärt werden: Cassis will selbst in Brüssel verhandeln. Und herausholen, was Leu nicht geschafft hat. Der Bundesrat wird auch entscheiden müssen, ob allenfalls Bundespräsident Guy Parmelin ebenfalls in die EU-Zentrale geschickt wird. Die Landesregierung wird sich fragen, welche Alternativen nach einem möglichen Scheitern des Rahmenabkommens im Raum stehen. Hier eine Auswahl.

Interimsabkommen: Die Scherben kitten

Er war Chefunterhändler der Bilateralen II und gehörte zur Verhandlungsdelegation der Bilateralen I: Der frühere Staatssekretär Michael Ambühl weiss Bescheid über die Mechanik zwischen Brüssel und Bern. Im November 2019 lancierte er in einem NZZ-Gastbeitrag angesichts des unbefriedigenden Vertragsentwurfs die Idee eines Interimsabkommens: Die beiden Seiten vereinbaren, dass die bestehenden Verträge aufdatiert werden, die Schweiz aber vorläufig auf den Abschluss neuer Marktzugangsabkommen verzichtet. Um ihren guten Willen zu bekräftigen, stockt die Schweiz ihren Kohäsionsbeitrag substanziell auf. SP-Co-Präsident Cédric Wermuth, aber auch FDP-Präsidentin Petra Gössi, zeigten sich in der Vergangenheit offen für ein Interimsabkommen. SP-Nationalrat Eric Nussbaumer gibt aber zu bedenken: «Wir können nicht darauf zählen, dass die 27 EU-Staaten mir nichts dir nichts die Wünsche der Schweiz erfüllen.» Tatsächlich zeigte man in Brüssel bislang kein Interesse an einer solchen Interimslösung.

Status quo: Weiter wie bisher

Ein Scheitern des Rahmenabkommens wäre «ein grosser Sieg für die SVP», sagt Fraktionschef Thomas Aeschi. Die SVP fordere keinen Plan B, kein modernisiertes Freihandelsabkommen, sondern schlicht die Weiterführung des Status quo. Doch was tun, wenn die Bilateralen langsam an Wert verlieren, weil die EU die einzelnen Abkommen nicht aktualisiert? Die EU-Staaten erklärten schon seit 2008 mehrmals offiziell, der bilaterale Weg habe seine Grenzen erreicht. Zuletzt hielten sie 2019 fest, dass die Unterzeichnung des Rahmenvertrags «Voraussetzung für den Abschluss künftiger Abkommen» und «wichtiger Aspekt» beim Marktzugang sei. Dazu Aeschi:

«Die Schweiz muss auf die Einhaltung der Verträge und die Aktualisierung im gegenseitigen Einvernehmen pochen.»

Es gehe nicht, dass die EU, die sich Rechtsstaatlichkeit auf die Fahne geschrieben habe, das Recht des Stärkeren walten lasse und die Schweiz zu einem für sie nachteiligen Abkommen nötige. Die Baselbieter Nationalrätin Elisabeth Schneider-Schneiter, führende Aussenpolitikerin bei «Die Mitte», erwartet derweil vom Bundesrat, dass er Alternativen aufzeigt, damit die bestehenden Bilateralen nicht schleichend wegbrechen. Für die Wirtschaft sei es essenziell, dass im Europadossier bald Rechtssicherheit herrsche.

Rahmenabkommen: Volk soll übernehmen

Die GLP steht vorbehaltlos hinter dem Rahmenvertrag. Für Präsident Jürg Grossen ist klar: Sollte ihn der Bundesrat nach den langwierigen Verhandlungen einseitig versenken, müsste das Parlament das Ruder in die Hand nehmen. Ultima Ratio wäre eine Volksinitiative. Mit dem Dossier vertraute Experten warnen aber vor einer Abstimmung über den Rahmenvertrag mit absehbarem Nein: Dies bedeute für Brüssel eine grössere Ohrfeige als ein Nein des Bundesrats. Die Vergangenheit lehrt zudem: Nach dem Nein zum EWR dauerte es sieben Jahre, bis die Bilateralen I ausgehandelt waren. Grossen erwartet vom Bundesrat in erster Linie, dass er von sich aus europapolitische Alternativen skizziert.

Freihandelsabkommen: Vorbild Kanada

«Ist der Status Quo nicht mehr möglich, sollte die Schweiz mittelfristig ein umfassendes Handelsabkommen im Stil des Kanada-Deals mit der EU abschliessen.» Das findet Hans-Jörg Bertschi, Unternehmer und Mitbegründer des Komitees für ein besseres Rahmenabkommen «Autonomiesuisse».

«Ein modernisiertes, umfassendes Handelsabkommen inklusive gegenseitiger Personenfreizügigkeit wäre einer Teilintegration in die EU vorzuziehen»,

sagt Bertschi. In seiner Analyse des Brexit-Freihandelsdeals hält das Aussendepartement jedoch fest, der bilaterale Weg gehe weit über den Freihandelsansatz hinaus und verschaffe der Schweiz «weitgehend hindernisfreien Zugang zum EU-Binnenmarkt». Auch ein umfassendes Freihandelsabkommen würde einen «klaren Rückschritt zu den bilateralen Abkommen bedeuten». Beobachter weisen darauf hin, dass bei einer Modernisierung des Freihandelsabkommen von 1972 die EU auch auf einer Öffnung der Schweizer Landwirtschaft und einer Anpassung der staatlichen Subventionspraxis bestehen dürfte. Ob das die Schweiz wirklich will?

EWR 2.0: Der EuGH würde wegfallen

Verhilft ein Nein zum Rahmenabkommen einer alte Idee zu einer neuen Chance? Carl Baudenbacher, langjähriger Gerichtspräsident bei der Europäischen Freihandelsassoziation (Efta), spricht sich für einen EWR-Beitritt aus. Zusammen mit den Efta-Ländern Norwegen, Island und Liechtenstein und unter Einbezug Grossbritanniens könnte die Schweiz ein Gegengewicht zur EU bilden. Baudenbacher schätzt, dass man sich auch politische Mitbestimmungsrechte gegenüber Brüssel ausbedingen könnte. Der grosse Unterschied zum Rahmenvertrag: Statt dem Europäischen Gerichtshof (EuGH) wäre in erster Linie der Efta-Gerichtshof zuständig. Allerdings müsste die Schweiz auch im EWR dynamisch EU-Recht übernehmen. Und zwar nicht nur in den definierten Bereichen wie beim Rahmenabkommen, sondern über den ganzen Binnenmarkt mit seinen vier Freiheiten hinweg.

«Mit dem EWR würden wir einen grösseren Integrationsschritt machen als mit dem Rahmenabkommen»,

so Europarechtlerin Christa Tobler. Ihrer Ansicht nach wäre es trotzdem ein «Befreiungsschlag»: Die institutionellen Fragen wären gelöst und die Schweiz erhielte noch mehr Wirtschaftsintegration.

EU-Beitritt: Flucht nach vorn

Ein nach wie vor aussichtsloses Unterfangen. In einer aktuellen Umfrage sprechen sich bloss 13 Prozent für den Beitritt aus. Nicht einmal für die SP, die diesen Schritt in ihr Parteiprogramm geschrieben hat, würde ihn nach einem Scheitern des Rahmenvertrags unmittelbar fordern.