Gastkommentar

Notrecht in der Corona-Krise: Ist der Bundesrat zu weit gegangen?

Bundesrat Alain Berset (rechts) diskutiert mit Daniel Koch, Leiter Abteilung übertragbare Krankheiten beim Bundesamt für Gesundheit (BAG). (Archivbild)

Bundesrat Alain Berset (rechts) diskutiert mit Daniel Koch, Leiter Abteilung übertragbare Krankheiten beim Bundesamt für Gesundheit (BAG). (Archivbild)

Seit dem Ausbruch der Pandemie hört und liest man viel über Notrecht. Was ist darunter zu verstehen? Wer erlässt es? Wie verhält es sich zur Verfassung und zu Gesetzen? Welche Schranken muss es beachten?

Als Notrecht bezeichnet man Rechtsnormen, die wegen einer Notlage nicht im ordentlichen Gesetzgebungsverfahren erlassen werden können, weil das Parlament nicht zusammentreten kann, oder weil dieses Verfahren zu lange dauert. In einer Notlage müssen die notwendigen Massnahmen möglichst rasch angeordnet werden.

Die bei uns übliche Vorbereitung der Gesetze unter Einbezug der Betroffenen, Vernehmlassungen zu Entwürfen, Botschaften der Regierung und die Beratungen in den Kommissionen und den beiden Kammern des Parlamentes sind deshalb ausgeschlossen. Meist muss die Regierung entscheiden. Auch sie steht unter hohem Zeitdruck. Eine sorgfältige Abwägung aller auf dem Spiel stehenden Interessen ist nur beschränkt möglich. In der Corona-Krise hat sich zudem gezeigt, dass Anordnungen oft ohne gesicherte Erkenntnisse über ihre Wirkungen getroffen werden müssen.

Die Bundesverfassung und gewisse Gesetze sehen den Erlass von Notrecht durch den Bundesrat vor. Auch die Bundesversammlung ist befugt, Notrecht (vor allem in der Form von dringlichen Bundesgesetzen) zu erlassen, sofern genügend Zeit dafür besteht.

Der Bundesrat stützte die Notverordnungen bisher vor allem auf Art. 7 des Epidemiengesetzes und auf Art. 185 Abs. 3 der Bundesverfassung ab. Das Epidemiengesetz sieht vor, dass der Bundesrat die notwendigen Massnahmen anordnen kann, wenn es eine ausserordentliche Lage erfordert. Nach Art. 185 Abs. 3 der Verfassung kann er befristete Verordnungen erlassen, um eingetretenen oder unmittelbar drohenden schweren Störungen der öffentlichen Ordnung oder der inneren oder äusseren Sicherheit zu begegnen.

Dass die Pandemie zu einer ausserordentlichen Lage bzw. zu einer schweren Störung der öffentlichen Ordnung und Sicherheit geführt hat, ist unbestritten, ebenso, dass Notverordnungen nicht gegen die Verfassung verstossen dürfen. Unterschiedlich beurteilt wird aber, ob der Bundesrat nur Massnahmen treffen darf, die zur Bekämpfung der Pandemie dienen, oder auch solche, welche die Minderung der Schäden dieser Massnahmen für die Wirtschaft bezwecken. Keine Einigkeit besteht darüber, ob mit Notverordnungen Gesetze geändert werden können. Zu Diskussionen führte auch die Frage, ob die Kantone bei der Anordnung von Schutzmassnahmen und ihrer Lockerung weiter oder weniger weit gehen können als der Bundesrat.

Hat der Bundesrat seine Kompetenzen zu grosszügig ausgelegt?

Die Notverordnungen des Bundesrates sehen nicht nur Massnahmen zur Eindämmung der Seuche vor, sondern auch solche zur Minderung der Einkommens- und Ertragsverluste, die durch die Verbote oder Einschränkungen wirtschaftlicher Tätigkeiten verursacht worden sind (z.B. durch Ausdehnung der Ansprüche auf Kurzarbeitsentschädigung oder finanzielle Unterstützung bestimmter Betriebe oder Tätigkeiten). Einzelne Notverordnungen ändern auch Gesetze ab. Es ist offensichtlich, dass der Bundesrat seine Kompetenzen (nach meiner Meinung zu Recht) eher grosszügig ausgelegt hat. Die grosse Streitfrage ist, ob er Grundrechte – z.B. die persönliche Freiheit, die Versammlungsfreiheit, die Wirtschaftsfreiheit – verletzt hat.

Die Antwort hängt davon ab, wie man die Verhältnismässigkeit der Einschränkungen dieser Rechte beurteilt: Sind sie geeignet und notwendig, um die Pandemie einzudämmen? Gäbe es mildere Massnahmen, mit welchen der Zweck – vor allem auch der Schutz der Spitäler vor Überlastung – erreicht werden könnte? Rechtfertigt der Zweck die Eingriffe in die Grundrechte? Es erstaunt nicht, dass die Meinungen darüber auseinander gehen, wissen doch selbst Virologen, Infektiologen und Epidemiologen noch zu wenig über das Virus und geben deshalb unterschiedliche Empfehlungen über seine Bekämpfung ab.

Unsere Rechtsordnung gibt im Zusammenhang mit dem Corona-Notrecht keine oder keine klare Antwort

Es ist nach meiner Ansicht zu früh, um ein Urteil über das vom Bundesrat erlassene Notrecht zu fällen. Gezeigt hat sich aber bereits, dass unsere Rechtsordnung auf viele Fragen, die sich im Zusammenhang mit dem Corona-Notrecht stellen, keine oder keine klare Antwort gibt. Es ist deshalb wichtig und richtig, dass das Parlament die «Selbst-Quarantäne», in die es sich begeben hat, aufgehoben hat, das befristete Notrecht des Bundesrates – auch hinsichtlich der Verfassungsmässigkeit – überprüft und, soweit notwendig, durch eigenes Notrecht ersetzt. In diesem Verfahren können zwar aus Zeitgründen ebenfalls keine vertieften Abklärungen, Anhörungen oder Vernehmlassungen durchgeführt werden. Von grosser Bedeutung ist aber, dass die demokratische Legitimation der Entscheidungen wesentlich verstärkt wird.

Erst viel später wird man überlegen müssen, ob die Bestimmungen in der Bundesverfassung und in den Bundesgesetzen, welche den Erlass von Notrecht regeln, aufgrund der Erfahrungen in der Corona-Krise geändert oder ergänzt werden sollen. Wir haben zwar Lücken und Unklarheiten festgestellt. Notlagen und ihre Folgen sind jedoch immer nur beschränkt voraussehbar. Vielleicht müssen wir uns deshalb damit abfinden, dass es nicht möglich ist, eine Regelung zu finden, die allen künftigen Notlagen gerecht wird. Die Steuerungsfähigkeit des Rechts ist begrenzt, ganz besonders in einer Krise, wie wir sie jetzt erleben.

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