Das Definitionsproblem: I know it when I see it

Vor 51 Jahren musste der amerikanische Supreme Court entscheiden, ob ein Film harte Pornografie sei und daher zulässigerweise verboten werden könne. Eine praktikable Pornografiedefinition erwies sich als sehr schwierig. Einer der Richter, Potter Stewart, entledigte sich des Definitionsproblems mit folgendem Satz: «I know it when I see it». Dies wurde zu einem der berühmtesten Sätze des Supreme Court überhaupt. Diese kurze, prägnante Umschreibung steht für vergebliche Versuche, eine reale Erscheinung allgemeingültig zu definieren. Dasselbe Schicksal blüht, so hat man den Eindruck, auch der derzeitigen intensiven Diskussion um den Service public.

Der Service public: Ein Konzept ohne Gegner und ohne Definition?

Zwar gibt es keine ernsthafte politische Kraft, welche den Service public der Medien generell ablehnt. Vielmehr ist dieser ein Konzept ohne Gegner, oder zumindest ohne relevante Gegner. Doch wenn man näher bohrt, bemerkt man, dass die Vorstellungen stark divergieren. Man benutzt dasselbe Wort, versteht aber höchst Unterschiedliches darunter. Der Diskurs darüber wird zur Kakofonie mit unzähligen Dissonanzen, Misslauten, Missverständnissen.

Angesichts dessen verlangte der ehemalige «Arena»-Moderator und FDP-Nationalrat Filippo Leutenegger 2013 in einem parlamentarischen Vorstoss vom Bundesrat eine Definition des Begriffes. Seit diesem Zeitpunkt wird dies vom Bakom und von der Eidgenössischen Medienkommission intensiv abgeklärt, und die Medienkommission führt hierzu Hearings durch. Es ist bemerkenswert und wohl auch ein wenig bedenklich, dass es die Behörden und eine Fachkommission braucht für den Versuch, Klarheit bezüglich eines Begriffes zu bringen, der Dreh- und Angelpunkt unserer Medienordnung ist.

Angesichts dieser Unklarheit erstaunt es nicht, dass jeder seine eigenen Vorstellungen vom Service public hat: Pornotrailer, Gewinnspiele und Wahrsagersendungen gehören zwar für die wenigsten zum Service public. Das «Echo der Zeit» und die «Tagesschau» dürften demgegenüber unbestritten dazu zählen, aber wie steht es mit «Glanz und Gloria» und den weiteren zahlreichen Unterhaltungssendungen? Oder der Champions-League-Übertragungen? Überhaupt, die Sportübertragungen, die teilweise sehr viel und immer mehr kosten?

Der Service public kostet – vor allem Gebührengelder

Ja, der Service public kostet, nämlich rund 1,3 Mrd. Franken an Gebührengeldern im Jahr. Das Geld erhalten vor allem die SRG für ihre Programme sowie diejenigen Privaten, welche ebenfalls zum regional-lokalen Service public beitragen, aber ihre Programme nicht ausschliesslich über Werbung finanzieren können, also zum Beispiel Kanal K oder Tele M1. Finanziert wird hierbei nur der Service public von Radio und Fernsehen, nicht von privaten Online-Portalen wie Watson oder der Zeitungen und Zeitschriften. Dies hängt damit zusammen, dass nach unserer Verfassung nur Radio und Fernsehen einen Service public erbringen, die übrigen Medien nicht.

Die SRG hat eine sehr starke Position als Medienunternehmung. Ihr Betriebsaufwand betrug 2014 1,65 Mrd. Franken. Aus den Empfangsgebühren erhält sie 1,2 Mrd., das Werbeaufkommen beträgt rund 400 Mio. Franken. Der Anteil der Privaten an den Empfangsgebühren sind demgegenüber nicht mehr als die auf dem Tisch übrig gebliebenen Brosamen. Dies war Absicht. Der Gesetzgeber will eine starke SRG, welche sich gegenüber den deutschen, französischen und italienischen Programmen auch finanziell behaupten kann. Für die Privaten besteht bei dieser Regelung für Radio und Fernsehen allerdings nur sehr wenig Spielraum.

Ein Blick in die Verfassung ist aufschlussreich

Es ist auffällig, dass sich zwar der medienpolitische Service-public-Diskurs von einer Finanzierungs- zunehmend zu einer öffentlichen Grundsatzdiskussion entwickelt, aber die Verfassung in dieser Debatte kaum eine Rolle spielt. Dabei ist der Begriff des Service public in Artikel 93 Absatz 2 unserer Verfassung vorgegeben. Nach dieser Bestimmung tragen Radio und Fernsehen zur Bildung und kulturellen Entfaltung, zur freien Meinungsbildung und zur Unterhaltung bei, berücksichtigen hierbei die Besonderheiten des Landes und die Bedürfnisse der Kantone, stellen die Ereignisse sachgerecht dar und bringen die Vielfalt der Ansichten angemessen zum Ausdruck.

Der Service public ist also zumindest grob definiert. Was ist aber von dieser Verfassungsbestimmung zu halten? Sie gelangte 1982 in die Verfassung, also in einer Zeit ohne Internet, Multimedialität, Konvergenz, Globalisierung und Google. Die SRG war damals absolut dominant, es gab keine privaten Rundfunkveranstalter. Weil die SRG damals derart wichtig war, ging man davon aus, dass Radio und Fernsehen viel stärker auf die politische Meinungsbildung Einfluss nehmen als die Vielzahl von Zeitungen und Zeitschriften.

Daher gab man Radio und Fernsehen einen Leistungsauftrag im Sinne einer umfassenden verfassungsrechtlichen Verpflichtung auf bestimmte, im Allgemeininteresse liegende Inhalte. Die Printmedien erbringen diese Leistungen zwar auch, aber ohne Verfassungsauftrag und ohne finanzielle Abgeltung. Darin zeigt sich indes, dass unsere Verfassung hoffnungslos veraltet ist. Sie spricht nur von Radio und Fernsehen, denkt also in verschiedenen Mediengattungen. Hier Rundfunk, dort Print.

Die digitale Revolution hat aber eine völlig neue Situation geschaffen. Mit der Konvergenz verschmelzen die Mediengattungen. Multimedia ist Trumpf, und das Web wird zur zentralen Verbreitungsplattform. Dies ist auch Folge eines geänderten Nutzerverhaltens. Die Medienkonsumgewohnheiten der jungen Generation unterscheiden sich massiv von den Gewohnheiten der älteren Generation. Die Aufmerksamkeit vor allem jüngerer Rezipienten verlagert sich in soziale Netzwerke wie Google, Twitter, Youtube und Facebook.

In der Verfassung kommt dies alles nicht vor. Sie kennt keinen konvergenten Service public. Man muss daher die Definition des aktuellen Service public gar nicht kennen, um klar zu konstatieren, dass die Verfassung veraltet und der auf Radio und Fernsehen beschränkte Service public ein Auslaufmodell ist. Die Schweiz hat ein Verfassungsproblem völlig unabhängig vom Ausgang der Abstimmung vom übernächsten Sonntag. Es gibt daher keine Diskussion des Service public ohne Verfassungsdiskussion, denn auf der Basis der geltenden Verfassung lässt sich keine zukunftsgerichtete Medienpolitik betreiben.

Dies ist auch für die SRG von Bedeutung. Natürlich ist es im Zeichen der digitalen Revolution völlig verständlich, dass die SRG ihren Online-Auftritt zu einem eigenständigen, von Radio und Fernsehen unabhängigen Medium ausbauen möchte. Nur, der Verfassungswortlaut ist eindeutig: Die SRG kann unter der derzeitigen Verfassungsbestimmung keine echte Multimedia-Strategie fahren, denn die Verfassung beschränkt den Service public auf Radio und Fernsehen.

Und Online und Radio sowie Fernsehen sind nun einmal verschieden. Es braucht also auch dafür eine Verfassungsrevision. Diese wird dann Anlass sein, sich politisch generell Gedanken zum Service public der Zukunft und dessen Trägerschaft zu machen.

Konturen eines künftigen Service public

Wie kann denn ein künftiger Service public ausschauen? Im Moment wird eine enorme Breite möglicher Konzepte diskutiert. Theoretisch könnte man die mediale Grundversorgung dem Markt überlassen im Glauben, dass sich die gewünschten Leistungen auch so einstellen werden. Dieses reine Marktmodell, das den medialen Service public als Konzept letztlich ablehnt, wird von kaum jemandem propagiert.

Es besteht vielmehr Konsens über die Notwendigkeit eines Grundversorgungsauftrags, weil der Markt bestimmte öffentliche Güter nicht angemessen produzieren kann. Aber über das Ausmass und die konkrete Durchführung bestehen grosse Meinungsverschiedenheiten.

Sicher ist, dass der Service public im digitalen Zeitalter nicht mehr an der Mediengattung aufgehängt werden kann. Wenn er auch in Zukunft bestehen soll, wird auch er angesichts von Konvergenz und Multimedialität medienübergreifend mit einem breiten, individuell abrufbaren Angebot erbracht werden, wohl vor allem über multimediale Plattformen und Portale. Service public kann Radio, Fernsehen, Print und Online oder alles zusammen sein.

Welche Leistungen soll der Service public in Zukunft erbringen? Sicherlich vor allem Güter und Werte, welche unter reinen Marktbedingungen unzureichend produziert werden, wo also ein sogenanntes Marktversagen besteht, ferner Werte im Allgemeininteresse, welche sich besonders gut über den Service public der Medien realisieren lassen. Letztlich geht es um ähnliche Aufgaben wie heutzutage: Beiträge zu Politik und Demokratie, zu Kultur und Kunst, Bildung und Wissen, gesellschaftlichem Zusammenhalt, nationaler Identität etc. Das Definitionsproblem ist damit noch nicht gelöst.

Immerhin kann man versuchen, dass Subjektive zurückzudrängen, indem im Unterschied zu heute eine unabhängige Institution prüft, ob Inhalte tatsächlich Service public sind und ob nicht auch Private diese Beiträge realisieren können. Beurteilungskriterien können die Versorgungssituation mit Bezug auf bestimmte Themen, Qualitätsanforderungen und ähnliche Kriterien sein.

Bei der Unterhaltung muss man sich ernsthaft fragen, ob sie noch zu einem multimedialen Service public über Portale gehören soll. Es besteht sicherlich kein Marktversagen, und Private können dies genau so gut. Die SRG betont aber immer wieder, dass es auch dort einen Service public geben könne, zum Beispiel bei Unterhaltungssendungen über die Schweiz oder mit schweizerischen Themen. Es ist allerdings nicht zwingend, dass nur die SRG dies erbringen kann und soll und nur sie dafür Gebührengelder erhält. Solche Beiträge könnten auch ausgeschrieben werden.

Es stellt sich sodann generell die Frage, ob Service-public-Anbieter wie die SRG inhaltlich auch in Zukunft multimedial das gesamte Portfolio anbieten oder komplementär zu Privaten nur einzelne Bereiche abdecken sollen. Komplementarität wäre durchaus denkbar: multimediale Service-public-Anbieter im Bereich der qualitativ hochstehenden Informationen, politische Meinungsbildung etc., und private Anbieter mit kommerziellen, auf die Unterhaltung ausgerichtete Programme. Dies wird derzeit allerdings kaum diskutiert.

Derzeit favorisieren wichtige politische Stimmen nach wie vor das geltende Modell einer umfassenden Versorgung aller Bevölkerungskreise durch die SRG mit einem Medienangebot in der ganzen denkbaren Breite, unter Einschluss einer starken Unterhaltungskomponente. Die SRG: Too big to fail, gewissermassen. Man wird auch dies überdenken müssen. Theoretisch könnte man auf einen offiziellen Service-public-Träger verzichten und sich mit der Ausschreibung besonderer Service-public-Leistungen begnügen, für welche sich die einzelnen Medien bewerben können.

Die Erfahrungen in Neuseeland mit einem Ausschreibungssystem waren allerdings nicht ermutigend, und kein Staat hat es daher gewagt, den Service public völlig zu deinstitutionalisieren. Allerdings gilt Folgendes: In einem multimedialen Service public muss der Trägerkreis wesentlich erweitert werden, und auch Private müssen eine wesentliche Rolle spielen. Es ist aus publizistischen, politischen und wirtschaftlichen Gründen kaum denkbar, dass nur ein Anbieter, also zum Beispiel die SRG, die grundsätzlich in sämtlichen Medienbereichen aktiv sein kann, diese Funktion wahrnimmt. Es muss vielmehr Konkurrenz bestehen, und damit spielt die Regelung des Verhältnisses zwischen der SRG und den Privaten eine zentrale Rolle.

Denn die SRG hat eine Marktstärke und auch finanziell einen Startvorteil, welche es ohne besondere Massnahmen Privaten schwer machen würde, selber erfolgreich multimedial tätig zu sein, geschweige denn einen multimedialen Service public zu erbringen. Es müssten also gleich lange Spiesse hergestellt werden, was wiederum Beschränkungen für die SRG und eine öffentliche Finanzierung der Beiträge der Privaten bedeutete. Dabei dürften wohl auch kartell- bzw. wettbewerbsrechtliche Aspekte eine Rolle spielen.

Denkbar wäre zum Beispiel ein Dualismus von einem institutionellen Anbieter, also der SRG, und einem sich an die privaten Medien richtenden Ausschreibungssystem, oder mehrere institutionelle Träger. Theoretisch sind sehr unterschiedliche Systeme möglich. Es muss dies alles unbefangen diskutiert werden, und es wird an der Politik liegen, dies zu entscheiden.

Erforderlich wird auf jeden Fall ein eigentlicher Umbau unserer Medienordnung sein. Dies verlangt die Ausarbeitung eines multimedialen Service-public-Konzepts und gestützt darauf ein Regelungskonzept. Dabei sind folgende Punkte aufzugreifen:

  • Der Service public ist ein Anliegen der Medienordnung schlechthin.
  • Die mit dem Service public zu verwirklichenden Werte müssen umschrieben werden.

  • Es ist zu definieren, durch wen und wie der Service public erbracht wird. Dabei ist darauf zu achten, dass möglichst keine Marktvorherrschaft von Medienunternehmungen geschaffen wird.

  • Es ist ein Ausschreibungsverfahren zu definieren, in dessen Rahmen zumindest teilweise Service-public-Leistungsaufträge an Medienunternehmungen vergeben werden.

  • Es sind vom Staat unabhängige Institutionen zu definieren, welche den Service public konkretisieren, Ausschreibungsverfahren nach einer vorgängigen Prüfung der Marktverhältnisse vornehmen und über die Einhaltung des Service public wachen.

  • Das Verhältnis zwischen Service public und Markt bzw. zum Wettbewerbsrecht ist zu definieren.

  • Die Finanzierungsfrage ist zu regeln.

Dies geht alles ziemlich weit, viel weiter als das, was am übernächsten Wochenende an der Abstimmungsurne zu entscheiden ist. Unabhängig vom Ausgang dieser Abstimmung wird die Service-public-Diskussion auf jeden Fall noch für längere Zeit andauern, denn sie ist auch eine Verfassungsdiskussion. Dies ist gut so, geht es doch um eine auch staatspolitisch zentrale Frage.