Im Jahr 2014 mischte der Kleinstaat Schweiz für einmal auf der grossen Bühne der Weltpolitik mit. Mit der Aussenminister-Konferenz, die morgen Donnerstag und am Freitag in Basel stattfindet, neigt sich die Schweizer Präsidentschaft der Organisation für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa (OSZE) ihrem Ende zu.

Als Didier Burkhalter im Januar 2014 das OSZE-Vorsitzjahr in Wien eröffnete, standen Versöhnung auf dem Westbalkan, Vertrauensbildung im Südkaukasus, der sichere Umgang mit Naturkatastrophen und die bessere Umsetzung bestehender Menschenrechtsverpflichtungen im Zentrum. Bern hatte sich mit einer OSZE-Taskforce gut auf die Präsidentschaft vorbereitet. Doch viele Überlegungen traten schon bald in den Hintergrund und wurden von der Krise rund um die Ukraine überlagert.

Burkhalter greift ein

Im Rückblick ist bemerkenswert, wie rasch die Schweizer Diplomatie auf die überraschend eingetretene Bürgerkriegssituation mitten in Europa reagierte. Nur wenige Tage nach der Flucht von Präsident Viktor Janukowitsch infolge bürgerkriegsartiger Tumulte in Kiew ergriff Burkhalter vor dem UNO-Sicherheitsrat in New York das Wort. Der OSZE-Vorsitzende schlug eine Reihe von Massnahmen vor, um der Ukraine in der Übergangsphase zu helfen:

  • Die Bildung einer Kontaktgruppe, um internationale Versöhnungsaktivitäten zu koordinieren.
  • Die Ernennung von Tim Guldimann zu Burkhalters Sondergesandten für die Ukraine.
  • Burkhalter bot der Ukraine die Unterstützung der OSZE bei den Präsidentschaftswahlen an.
  • Eine OSZE-Mission sollte begangene Menschenrechtsverletzungen auf dem Maidan-Platz in Kiew untersuchen.

Diese vier Schweizer Initiativen wurden in den folgenden Wochen und Monate alle umgesetzt, was keineswegs selbstverständlich war.

Burkhalter hat Erfolg

Als Krisenmanager gelangen dem OSZE-Vorsitzenden Burkhalter einige bemerkenswerte Erfolge: Erstens autorisierte die OSZE im März erstmals nach über zehn Jahren wieder eine grosse Beobachtermission. Drei Wochen lang bemühte sich die Schweizer Diplomatie, unter den 57 Staaten die dafür erforderliche Einstimmigkeit zu erreichen.

Burkhalter gelang es, Putin am Telefon davon zu überzeugen, dass eine Beobachtermission auch dem Schutz der russischen Minderheiten in der Ukraine zuträglich sein werde. Das grüne Licht Russlands zu den unabhängigen «Augen und Ohren» in der Ukraine war massgeblich ein Erfolg der Schweizer Diplomatie.

Zweitens trieb Burkhalter die Schaffung einer internationalen Kontaktgruppe voran. Im April kam es in Genf zum ersten Treffen zwischen dem russischen Aussenminister Sergei Lawrow und seinem ukrainischen Gegenüber Andrei Deschtschiza, moderiert von US-Aussenminister John Kerry und der EU-Aussenbeauftragten Catherine Ashton. Das Treffen wurde aber von den USA und der EU schlecht vorbereitet. Und weil sich Kerry und Ashton über die Umsetzung keine konkreten Gedanken gemacht hatten, setzten die Konfliktparteien danach unterschiedliche Prioritäten.

Das Genfer Abkommen darf trotzdem als Erfolg gelten: Denn der Kreml hatte den Kontakt zu Kiew zunächst kategorisch verweigert, weil er der Übergangsregierung keinesfalls den Anschein von Legitimität verleihen wollte.

Drittens gelang es Burkhalter im Mai, Putin bei dessen erstem Treffen mit einem westlichen Staatsmann seit Ausbruch der Krise erste Signale der Entspannung abzuringen. Zwar gelang dem OSZE-Vorsitzenden in Moskau kein Durchbruch. Doch die Schweizer «Roadmap» war eine clever konstruierte Abfolge der erwünschten Massnahmen zwischen Genfer Treffen und der Präsidentschaftswahl und stabilisierte im Mai die heikle Lage in der Ukraine.

Viertens pflegte die von der Schweizer Diplomatin Heidi Tagliavini geführte trilaterale Kontaktgruppe ab Juni ebenfalls den Dialog zwischen Moskau und Kiew. Tagliavini bemühte sich nach dem Abschuss des Air Malaysia-Passagierflugzeugs MH-17 erfolgreich darum, OSZE-Beobachter an die Absturzstelle zu schicken. Ferner begleitete sie auch die Gespräche zwischen Moskau und Kiew sowie den prorussischen Separatisten, die im September in die von ihr mitunterzeichneten Minsker Friedensvereinbarungen mündeten.

Vor dem Basler Aussenministerrat darf die Schweizer Diplomatie damit durchaus stolz auf ihre OSZE-Präsidentschaft zurückblicken. Der Ukraine-Konflikt stellte für den klein dotierten Vorsitz eine enorme Belastung dar. Dennoch nutzte die Schweiz die Ukraine-Krise, um die OSZE und ihre Instrumente vielfältig einzusetzen. Die Schweizer Diplomatie reagierte sehr gut auf die Annexion der Krim und das Abgleiten der Ost-Ukraine in einen Bürgerkrieg. Der Schweizer Vorsitz stürzte sich risikofreudig mitten in den geostrategischen Konflikt zwischen dem Westen und Russland und spielte in enger Absprache mit Berlin eine nützliche Rolle bei den internationalen Deeskalationsbemühungen. Weil die Schweiz weder Mitglied der EU noch der Nato ist, verfügte sie bei allen Konfliktparteien über einen Vertrauensbonus – und die OSZE damit wegen des Schweizer Vorsitzes über eine wertvolle «doppelte Unparteilichkeit». Die zuvor in Vergessenheit geratene OSZE genoss 2014 die volle Aufmerksamkeit der internationalen Politik.

Nicht nur Segen, auch Fluch

Dennoch war die Ukraine-Krise natürlich nicht nur ein Segen, sondern auch ein Fluch für den Schweizer Vorsitz, wie dies OSZE-Botschafter Thomas Greminger treffend festgehalten hat. Tatsächlich muss die Bilanz der Schweizer OSZE-Präsidentschaft auch kritisch betrachtet werden. Russland verstiess mit seinem Vorgehen in der Ukraine gegen grundlegendste Normen und Prinzipien der «OSZE-Bibel», der Schlussakte von Helsinki von 1975. Die OSZE verfügt über keine Mechanismen, um derartige Verletzungen zu sanktionieren. Während des Schweizer Vorsitzes erreichten die Beziehungen des Westens zu Russland einen neuen Tiefpunkt. Dies beeinflusste auch rund die Hälfte der geplanten Schweizer OSZE-Ziele für 2014 negativ, darunter den Versuch, die konventionelle Rüstungskontrolle in Europa zu modernisieren. Auch die chronischen Konflikte im Südkaukasus litten direkt unter den Folgen der Ukraine-Krise.

In Basel dürften deshalb nur wenige vom Schweizer Vorsitz vorbereitete politische Entscheide die erforderliche Einstimmigkeit der 57 Aussenminister finden. Erfolge sind derzeit einzig im Bereich der Antiterrorismus-Bemühungen zu erwarten, etwa zu den Themen Lösegelderpressungen und Rückkehr von dschihadistischen Kämpfern. Auch zum Umgang mit Naturkatastrophen oder zur Prävention von Folter scheinen OSZE-Entscheide möglich. Mit einer politischen Deklaration, das heisst einem Grundlagendokument zur Lage der OSZE-Welt nach der Ukraine-Krise, ist jedoch in Basel nicht zu rechnen.

Schweiz auch 2015 involviert

Die Frage, wie der Westen mit Russland umgehen soll, wird die OSZE weiterhin prägen. Die Schweiz wird auch 2015 eine wichtige Stimme in der Organisation haben. Sie ist auch im nächsten Jahr aktiv involviert in alle Aktivitäten unter serbischem Vorsitz. Ihre Sonderbotschafter in der Ukraine, im Westbalkan und im Südkaukasus werden sich weiterhin an der Front für Dialog, Deeskalation und Vertrauensbildung einsetzen. Für Kontinuität ist zudem in den Jahren 2016/17 mit Deutschland und Österreich gesorgt. Dass sich Deutschland erstmals überhaupt dazu bereit erklärt hat, den Vorsitz zu übernehmen, ist ein schönes Kompliment für den Einsatz der Schweiz in den letzten Monaten.

Die OSZE feiert am 1. August 2015 ihren 40. Geburtstag. Die Konfrontation zwischen dem Westen und Russland hat demonstriert, wie wichtig eine effiziente OSZE unter einem aktiven und engagierten Vorsitz auch 40 Jahre nach «Helsinki 1975» für die Sicherheit in Europa ist.

*Christian Nünlist ist Senior Researcher am Center for Security Studies (CSS) der ETH Zürich.