Interview
Anti-Terror-Gesetz: Ist es richtig, dass Jugendliche ab 15 Jahren in Hausarrest genommen werden dürfen, Herr Professor?
Am 13. Juni stimmt die Schweiz über das Anti-Terror-Gesetz ab. Eine besonders umstrittene Massnahme ist der Hausarrest. Strafrechtsprofessor Andreas Donatsch über das Mittel, zu dem er ein Gutachten verfasste.
«Man kann das Gesetz menschenrechtskonform auslegen»: Strafrechtsprofessor Andreas Donatsch in den Räumlichkeiten der Anwaltskanzlei Umbricht in Zürich.
51 Rechtsprofessoren lehnen das Gesetz ab. Sie aber sind der Kronzeuge von Justizministerin Karin Keller-Sutter. Weshalb kommen Sie zu einem anderen Schluss als Ihre Kollegen?
Man kann das Gesetz verhältnismässig und in Übereinstimmung mit der Menschenrechtskonvention (EMRK) auslegen. Und ich vertraue auch auf die Gewaltenteilung in der Schweiz.
Das Bundesamt für Polizei (Fedpol) erhält eine beträchtliche Machtfülle. Es verfügt diese Massnahmen.
Es erhält mehr Macht. Das stimmt. Neu ist bei den Massnahmen vor allem die Dauer. Die Polizei nimmt bei der präventiven Bekämpfung der häuslichen Gewalt und beim Hooligan-Konkordat schon heute eine ähnliche Stellung ein. Und mit dem Gesetz wird das Fedpol auch stärker kontrolliert.
Inwiefern?
Das Zwangsmassnahmengericht des Kantons Bern muss Haft und schwere Hausarreste absegnen. Und das Bundesverwaltungsgericht entscheidet über Beschwerden.
Der Hausarrest gilt als härteste und umstrittenste Massnahme. In Ihrem Gutachten klärten Sie ab, ob er mit der EMRK vereinbar ist.
Der Hausarrest ist in zwei Fällen vereinbar mit der EMRK. Man darf jemanden inhaftieren, wenn es konkrete Hinweise gibt, dass er eine bestimmte Tat an einem bestimmten Ort zu einem unmittelbar bevorstehenden Zeitpunkt plant. Die Person darf solange in Hausarrest gesetzt werden, bis der Tag abgelaufen ist, an dem die Tat geplant war. Das ist der schwere Hausarrest, der als Freiheitsentzug gilt.
Und der zweite Fall?
Da geht es um den erleichterten Hausarrest. Er ist dann EMRK-konform, wenn es erhebliche Vollzugslockerungen gibt. Damit gilt der Hausarrest nicht als Freiheitsentzug, sondern nur als Freiheitsbeschränkung.
Und sind im Gesetz beide Formen des Hausarrests EMRK-konform?
Wie das Gesetz ausgestaltet ist, habe ich im Gutachten nicht untersucht. Heute steht im Gesetz bei den Erleichterungen eine «Kann»-Formulierung.
Das Gesetz zur Bekämpfung von Terrorismus
Das Volk entscheidet am 13. Juni 2021 über das Bundesgesetz über polizeiliche Massnahmen zur Bekämpfung von Terrorismus (PMT). Die Polizei soll damit präventive Mittel zur Verhütung von terroristischen Angriffen erhalten. Bei «konkreten Anhaltspunkten von Ausübung terroristischer Aktivität» sieht das Gesetz etwa eine Gesprächsteilnahmepflicht vor, eine Meldepflicht auf dem Polizeiposten, Kontaktverbote mit radikalisierten Gruppen, Ausreiseverbote, Ein- und Ausgrenzungen sowie Hausarrest. Alle Massnahmen gelten ab 12 Jahren. Nur der Hausarrest tritt erst ab 15 Jahren in Kraft. (att)
Das ist heikel. In Ihrem Gutachten von 2019 verlangten Sie ein «Muss» bei den Erleichterungen.
Ja, das ist tatsächlich ein heikler Punkt. Aber man kann das Gesetz menschenrechtskonform auslegen.
Nämlich?
In Deutschland werden hoch gefährliche Personen teilweise 24 Stunden pro Tag überwacht. Für mich ist der milde Hausarrest im Vergleich dazu die bessere Massnahme. Man weiss, wo sich die Person aufhält und man braucht kein Dutzend, um sie zu überwachen. Wer in Hausarrest gesetzt wird, hat noch nichts getan. Er hat vielleicht noch nicht einmal gedroht. Doch die Schweiz hat möglicherweise selbst Anhaltspunkte gefunden, oder von befreundeten Nachrichtendiensten entsprechende Hinweise erhalten. Vielleicht ist in der Schweiz bisher nichts oder wenig passiert, weil wir gewarnt wurden.
«Wer als 15-Jähriger ganz alleine etwa aus Afghanistan in die Schweiz kommt, ist nicht vergleichbar mit unseren 15-Jährigen»: Strafrechtsprofessor Andreas Donatsch.
Das verdankt die Schweiz ausländischen Nachrichtendiensten?
Es gibt Terrorismus-Verfahren in der Schweiz, in denen befreundete Nachrichtendienste eine Rolle spielten. Auf jeden Fall wurden wir bisher verschont. Obwohl es schon Gründe gäbe für Angriffe auf die Schweiz etwa wegen ihrer Funktion als Finanzplatz. Im wichtigen Bereich der Prävention hat sich in den letzten Jahrzehnten sehr vieles getan.
Wie genau?
Als ich noch bei der Polizei war, gab es im Wesentlichen die polizeiliche Generalklausel für die Aufrechterhaltung von Ruhe, Ordnung und Sicherheit. Da war man rechtlich immer im Graubereich. Heute setzt die Zürcher Kantonspolizei auf ein Präventionsteam mit Dutzenden von Spezialisten. Diese sprechen potenzielle Gefährder an.
Auch das Hooligan-Konkordat geht in diese Richtung.
Ja, nur ist dieses kantonal geregelt. Es gibt in der Strafprozessordnung des Bundes aber auch die Ausführungsgefahr als Haftgrund. Der Bund hat das «hineingeschmuggelt», obwohl es eine kantonale Kompetenz wäre, weil es gar nicht um die Abklärung eines Tatverdachts geht. Danach kann eine Person ohne Tatverdacht in Haft versetzt werden, wenn ernsthaft zu befürchten ist, dass sie in Zukunft ein schweres Verbrechen begehen könnte. Eine zeitliche Begrenzung dieser Haft ist im Gesetz nicht vorgesehen.
Nach dem Terrorgesetz kann man jemanden maximal neun Monate im Hausarrest halten. Die Inhaftierung wegen Ausführungsgefahr ist also deutlich schlimmer?
Ja, weil es bei der Haft wegen Ausführungsgefahr keine gesetzliche Haftobergrenze gibt und weil es bei der Ausführungsgefahr im Gegensatz zum «leichten Hausarrest» um Haft geht. Nur stört das erstaunlicherweise niemanden.
Haben Sie ein Beispiel dafür?
Wer mit dem Mafia-Boss aus Sizilien in ständigem Kontakt steht, kann theoretisch für mehrere Jahre ins Gefängnis kommen – obwohl nichts Konkretes passiert ist.
Nur weil dies im Strafrecht ist, heisst das doch nicht, dass man beim Terrorgesetz in die gleiche Richtung gehen muss – und vieles erlaubt ist.
Man darf das Gesetz nicht isoliert betrachten. Man muss es im Gesamtkontext ansehen, mit dem Strafrecht und dem Strafvollzug. Im Strafrecht hat sich vieles über Jahrzehnte hinweg eingespielt. Auch die heiklen Punkte. Beim Terrorgesetz geht es um Polizei-, also Verwaltungsrecht. Problematisch ist, dass sich die Wissenschaft bisher nur vereinzelt mit dem Polizeirecht auseinandergesetzt hat.
Das Terrorgesetz hat Schwächen. Der Begriffe «Terrorismus» wird zum Beispiel nicht richtig definiert.
Es gibt zwar eine Definition in Artikel 23e des PMT, jedoch ist diese Kritik nachvollziehbar. Terrorismus ist tatsächlich schwer definierbar. Allerdings kennt das Strafgesetzbuch den Tatbestand «Finanzierung des Terrorismus», im Titel des Geldwäschereigesetzes kommt der Begriff «Terrorismus» ebenfalls vor. Dass auch in diesen Gesetzen eine präzise Definition fehlt, wird kaum thematisiert. Ich kann aber verstehen, dass da Ängste existieren. In gewissen Ländern ist ja jeder ein Terrorist, der eine andere Meinung hat.
Umstritten ist auch, dass schon Kinder ab 12 Jahre mit Massnahmen belegt werden können und Jugendliche ab 15 mit Hausarrest.
In der Menschenrechtskonvention gibt es keine Einschränkung bezüglich des Alters. Entscheidend ist, dass die Behörden bei Kindern und Jugendlichen «besonders zurückhaltend» vorgehen. Eines darf man dabei nicht vergessen.
Was?
Wer als 15-Jähriger ganz alleine etwa aus Afghanistan oder Syrien mit Kriegserlebnissen in die Schweiz kommt, ist nicht vergleichbar mit unseren 15-Jährigen. Experten sagen, dass 12-Jährige in Syrien Parcours absolvierten, in denen sie lernen, Leute zu erschiessen.
Grossbritannien und Frankreich kennen für den Hausarrest überhaupt kein Mindestalter.
In der Schweiz lag die Strafmündigkeit bis 2007 bei sieben Jahren. Heute ist sie bei zehn Jahren. Jugendliche ab 15 Jahren können mit Freiheitsstrafe bis zu einem Jahr sanktioniert werden. Und mir scheint klar: Wer einen 15-Jährigen unter Hausarrest setzt, muss damit rechnen, dass die Gerichte und die Medien sehr genau hinsehen.
Es gibt einen besonders heiklen Punkt im Terrorgesetz. Alle Massnahmen ausser dem Hausarrest können für sechs und nochmals sechs Monate verfügt werden. Liegen «neue und konkrete Anhaltspunkte für eine terroristische Aktivität» vor, können sie erneut für 12 Monate angeordnet werden. Das ist eine Endlosschleife.
Das ist tatsächlich ein heikler Punkt. Grundsätzlich beträgt die maximale Dauer 12 Monate (Artikel 23g Abs. 1 des PMT). Noch gibt es keine klaren Kriterien, was wann, welche Dauer für eine Massnahme rechtfertigt. Nur: Wie könnte man das gesetzgeberisch besser umschreiben? Ich weiss es nicht. Vielleicht so: Damit eine Massnahme verlängert werden kann, braucht es jedes Mal zusätzliche Anhaltspunkte für die Gefährlichkeit der betreffenden Person.
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