Interview - Gesundheitsrechtler zur Pandemiebekämpfung des Bundes: «Der Bundesrat handelt erratisch»

Christoph Zenger ist ein renommierter Schweizer Gesundheitsrechtler. Bis Anfang Jahr war er während 15 Jahren Direktor des Zentrums für Gesundheitsrecht und Management im Gesundheitswesen an der Universität Bern. Zenger hat sich eingehend mit dem Epidemiengesetz befasst. 2018 war der Rechtsprofessor Mitautor einer 217 Seiten starken Analyse zur Rolle des Bundes in der besonderen Lage und zur Frage, wie gut er dafür gerüstet ist.

Wir sind im neunten Coronamonat. Welche Note geben Sie dem Schweizer Krisenmanagement?

Christoph Zenger: Ich bin keiner, der Noten verteilt. Aber sehr erfolgreich ist die Schweiz derzeit nicht. Die Zahlen sind hoch. Wir haben eine ähnliche Situation wie Anfang Jahr. Es ist erstaunlich, dass im Sommer nicht mehr gemacht wurde, um das zu verhindern. Schliesslich war seit dem Frühling absehbar, was sonst passieren wird.

Wie konnte das passieren?

Wir haben eine ganze Reihe von System- und Führungsproblemen in der Pandemiebekämpfung, und Covid-19 hat sie schonungslos aufgedeckt. Zudem wird deutlich, dass der Föderalismus zwar für den Zusammenhalt der Schweiz entscheidend, aber für Krisensituationen nicht geeignet ist.

Weshalb?

Fangen wir mit dem Bundesrat an. Er hat sich lange darauf verlegt, Empfehlungen abzugeben, statt einfache, klare Regeln aufzustellen. Dabei sind wir nach wie vor in einer besonderen Lage. In der hat der Bundesrat eine Führungsverantwortung.

Der Bundesrat hat sich in Ihren Augen aus der Verantwortung genommen?

Ja, ich finde, er hätte seine Rolle ganz anders interpretieren müssen. Bundesrat Alain Berset hat im Sommer ausdrücklich gesagt, nun seien die Kantone zuständig. Aber in der besonderen Lage stimmt das so nicht.

Im Gesetz heisst es, er müsse die Kantone anhören.

Ja, aber nicht, dass die Kantone je für sich entscheiden. Die besondere Lage besteht gemäss Epidemiengesetz gerade dann, wenn die ordentlichen Vollzugsorgane – also die Kantone – nicht in der Lage sind, die Verbreitung einer übertragbaren Krankheit zu bekämpfen. Der Bundesrat hat seit dem Ende des Lockdowns bis heute zu Recht betont, wir seien in der besonderen Lage; er geht also selber davon aus, dass die Kantone überfordert sind. In dieser Situation muss er führen. Davon hat man lange viel zu wenig gespürt. Erst jetzt, wo die Krise wieder akut wird, tut er etwas mehr.

Warum hält sich der Bundesrat zurück?

Nebst politischem Druck von Interessenverbänden sehe ich zwei Erklärungen. Die erste, politische: Er kann zwar Massnahmen anordnen, aber er hat ein Durchsetzungsproblem. Denn ihm fehlen die Organe, um die Massnahmen zu vollziehen, zu überprüfen. Das müssen die Kantone machen. Und von denen wehren sich gerade die grösseren dagegen, dass der Bund ihnen die Massnahmen vorschreibt. Diesem Widerstand weicht der Bundesrat.

Und die zweite Erklärung?

Möglicherweise haben wir auch innerhalb des Bundesrats ein Führungsproblem, das sich jetzt hier in der Pandemiebekämpfung auswirkt.

Die Vermutung, dass Kollegialbehörden weniger entscheidungsfreudig sind als Exekutiven, in denen ein einzelner Kopf in der Verantwortung steht, liegt nahe. Ist das ein Systemproblem?

Ich sage es mal so: Als Kollegialbehörde ist der Bundesrat nicht gerade prädestiniert, koordiniert zu führen. Aber man hat in anderen schwierigen Zeiten auch schon gesehen, dass er das trotzdem kann. Derzeit ist davon aber nicht viel zu sehen, ich empfinde das Handeln des Bundesrats als erratisch. Eine Strategie ist nicht erkennbar.

Bei den Ordnungsbussen hat der Bundesrat diese Woche durchgegriffen, er will, dass sie künftig einfacher verteilt werden können. Etwa an Maskenverweigerer. Ein richtiger Schritt?

Ja, das ist ein richtiger Schritt, weil eine Regel gestärkt wird, wenn die Sanktionierung von Verstössen einfacher ist. Allerdings ist das eine punktuelle Massnahme, man sollte sich davon nicht zu viel versprechen.

Wo hätten Sie sich denn konkret ein weiteres Durchgreifen gewünscht?

Für Veranstaltungen und Versammlungen hätte der Bund viel früher verbindliche nationale Regeln aufstellen müssen.

Dem Bund fehlen Vollzugsinstrumente. Das ist ein Problem, das sich schwer aus der Welt schaffen lässt. Oder denken Sie an die Armee?

Nein, ich würde das nicht militärisch machen. Aber ich finde, dass das Gesetz dem Bund für den Vollzug in einer solchen Pandemielage mehr Kompetenzen einräumen müsste. Er sollte den Vollzug nötigenfalls selber sicherstellen können, mit vorhandenem eigenem Personal und Strukturen, wie etwa dem Zivildienst, vor allem aber, indem er in der besonderen Lage direkt auf die kantonalen Ressourcen zuzugreifen und sie einsetzen könnte. Ohne ein nationales Einsatzorgan, das den Vollzug operativ leitet, geht das nicht; dieses ist zwar im Epidemiengesetz vorgesehen, wurde aber nie realisiert. Das rächt sich jetzt.

Das ist eines von mehreren Problemen, die Sie hier schildern und die Sie bereits 2018 in einer Analyse des Epidemiengesetzes für den Bund aufgezeigt haben. Anscheinend hat sie wenig Beachtung gefunden.

Wir haben uns in der Tat gewundert, dass man vorher nicht mehr unternommen hat. Man muss aber auch sagen: Gut Ding will Weile haben, und bis Anfang dieses Jahres hat ja in der Schweiz ausser einigen Spezialisten niemand wirklich damit gerechnet, dass es hier zu einer solchen Pandemie kommt. Das Gesetz regelt zwar die inhaltlichen Strategie- und Massnahmenoptionen vorbildlich, aber der Organisationsteil – welches Organ macht im Krisenfall was– kam zu kurz. Deshalb sind in den letzten Monaten all die Ad-hoc-Lösungen entstanden, zum Beispiel die wissenschaftliche Taskforce.

Sie haben in Ihrer Analyse geschrieben, dass es ein solches Organ brauche, weil BAG-intern das umfassende Fachwissen für den Krisenfall fehlt. Sind Sie zufrieden, wie das nun gekommen ist?

Nein, nicht sehr. Es ist nirgends klar geregelt, welche Funktion diese Taskforce erfüllen soll. Und eine sinnvolle Kommunikation der Behörden wird verunmöglicht, weil sich immer wieder einzelne Mitglieder öffentlich mit Forderungen, was zu tun sei, profilieren. Das Ergebnis ist, dass viele Leute unterdessen so verwirrt sind, dass sie sagen: Ich mache, was ich will.

Sie malen etwas gar schwarz. Zudem ist es doch richtig, dass die Wissenschaft sich äussert, wenn sie findet, dass sie zu wenig gehört wird.

Wissenschafter können das machen. Wenn sie ein Amt in einer Taskforce für den Krisenfall innehaben, gilt das aber nicht. Da braucht es disziplinierte, einheitliche Kommunikation. Heute ist nicht klar, was offizielle Verlautbarungen sind und wann es sich um Meinungen einzelner Mitglieder handelt. Der Taskforce fehlt die Führung, und es fehlt eine Regelung ihrer Aufgaben und Kommunikationsweise. Der Bund sollte das umgehend nachholen.

Die letzten Wochen haben auch Hoffnung gebracht: Ein Impfstoff ist in Reichweite. Jetzt muss der Bund die Leute noch dazu bringen, sich auch impfen zu lassen.

Ich glaube nicht, dass die Impfgegnerschaft bezüglich Covid-19 besonders stark ist, ausser in politisch aktiven Pflegeverbänden. Dafür ist Covid-19 zu ansteckend, die möglichen Konsequenzen mit Quarantäne, schweren Verläufen und Folgeschäden zu gross. Wichtig ist nun aber eine gute Kommunikation. Der Bund muss die Bevölkerung überzeugen, dass die Impfstoffe trotz aller Eile von der Zulassungsbehörde Swissmedic seriös geprüft und nur zugelassen werden, wenn sie sicher und wirksam sind.