Zuwanderung
Fünf Szenarien, wie die Schweiz mit der EU einig wird

Die zuständige Kommission des Nationalrats brütet ab morgen über die Umsetzung der Masseneinwanderungs-Initiative. Eine Auslegeordnung.

Jonas Schmid
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Wie weiter im Verhältnis zur EU? In der Umsetzung der Masseneinwanderungsinitiative herrscht die grosse Ratlosigkeit. MARTIN RÜTSCHI/Keystone

Wie weiter im Verhältnis zur EU? In der Umsetzung der Masseneinwanderungsinitiative herrscht die grosse Ratlosigkeit. MARTIN RÜTSCHI/Keystone

KEYSTONE

Die Uhr tickt – und sie läuft gegen die Schweiz. Seit mehr als zwei Jahren werden Pläne zur Umsetzung der Masseneinwanderungsinitiative herumgereicht. Nun bleiben Bundesrat und Parlament noch wenige Monate Zeit. Sonst muss der Bundesrat den Zuwanderungsartikel 121a per Verordnung umsetzen. Friktionen mit der EU wären programmiert.

Der Ball liegt bei der staatspolitischen Kommission des Nationalrats. Ab morgen Mittwoch ringen die Mitglieder um einen mehrheitsfähigen Gesetzes-Vorschlag. Ein Dutzend Anträge liegt auf dem Tisch. Die Lage bleibt mehr als verworren. Klar ist nur: Keine Partei und schon gar kein Politiker hat bisher den Gordischen Knoten gelöst.

Szenario 1: mit dem Kopf durch die Wand

Verfassungsartikel 121a verlangt, dass die Schweiz die Zuwanderung mittels jährlichen Höchstzahlen und Kontingenten selbstständig steuert. Zugleich sollen Inländer auf dem Arbeitsmarkt ein Vorrecht geniessen. Je nach Festlegung der Höchstzahlen und Kontingente lässt sich die Zuwanderung maximal steuern – auch auf die von der SVP geforderten 40 000 Einwanderer pro Jahr. Zum Vergleich: 2015 kamen rund 47 000 Personen aus EU/Efta-Staaten und rund 23 000 aus Drittstaaten in die Schweiz. Der Haken: Das Personenfreizügigkeitsabkommen, ein zentraler Teil der bilateralen Verträge, würde somit klar verletzt. Die Zeichen stünden auf Konfrontation. Als Folge könnte die EU das Freizügigkeitsabkommen kündigen, womit innert sechs Monaten auch alle anderen Abkommen der Bilateralen 1 fallen würden. Diese sind rechtlich mit der PFZ verknüpft (Guillotine-Klausel). Der bilaterale Weg gerät ins Wanken.

Wahrscheinlichkeit: 1 Prozent.

Szenario 2: Bern und Brüssel einigen sich, Artikel 121a wird verwässert

Eine einvernehmliche Lösung mit der EU steht weiterhin ganz oben auf der bundesrätlichen Prioritätsliste. Schon seit Monaten laufen «Konsultationen» zwischen Brüssel und Bern darüber, wie die Schutzklausel in Artikel 14,2 des bestehenden Freizügigkeitsabkommens gemeinsam interpretiert werden kann. Der aus Vertretern der Schweiz und der EU bestückte Gemischte Ausschuss soll bei «schwerwiegenden wirtschaftlichen und sozialen Problemen» temporäre, von ihrer Wirkung her beschränkte Massnahmen in Kraft setzen dürfen. Das Problem: Nach dem Brexit ist der Spielraum für Zugeständnisse seitens der EU kleiner geworden. Was Brüssel Bern auftischt, muss es zugleich auch London anbieten. Im Gegensatz zur Schweiz steht die EU nicht unter Zeitdruck. Der Brexit muss erst in sieben Jahren abgewickelt sein. Vermutlich wird die Schweiz wenig herausschlagen können, das dazu geeignet ist, die Zuwanderung wirksam zu beschränken. Somit bleibt 121a mehrheitlich ein toter Buchstabe.

Wahrscheinlichkeit: 30 Prozent

Szenario 3: Bern setzt einseitig auf Höchstzahlen und
Inländervorrang

In seinem Gesetzesentwurf schlägt der Bundesrat jährliche Höchstzahlen für die Bewilligungen von Personen aus EU- und Efta-Staaten vor, wenn ein bestimmter Schwellenwert bei der Zuwanderung überschritten wurde. Dessen Höhe würde auf Verordnungsstufe geregelt. Im Parlament ist der Vorschlag nicht mehrheitsfähig. Bereits bei der Präsentation warnte Justizministerin Simonetta Sommaruga davor, dass die Vorlage gegen die Personenfreizügigkeit verstosse. Neben der SVP will auch die CVP an Höchstzahlen festhalten.

Wahrscheinlichkeit: 10 Prozent

Szenario 4: Ein «milder» Inländervorrang soll die EU nicht unnötig reizen

Als Königsweg hat eine politische Mehrheit einen wie auch immer gearteten Inländervorrang auserkoren. Die FDP und die Arbeitgeber werben für eine sanfte Umsetzung. Hiesige Firmen müssten offene Stellen den Regionalen Arbeitsvermittlungszentren (RAV) melden, bevor sie diese öffentlich ausschreiben dürfen. So würden die Arbeitsplätze nur mit Verzögerung ausländischen Fachkräften zugänglich gemacht.

Der innenpolitische Knackpunkt: Die Wirtschaft scheut zu viel Bürokratie. Inländer bevorzugt behandeln wollen auch die Kantone, allerdings nur räumlich und zeitlich begrenzt. Das vom ehemaligen Spitzendiplomaten Michael Ambühl entwickelte Modell will den Bedürfnissen der einzelnen Kantone Rechnung tragen. Ein Inländervorrang greift nur in den Kantonen, wo die Zuwanderung aus dem Ruder läuft. Erst, wenn das nicht hilft, kommt ein Inländervorrang auf nationaler Ebene.

Das Problem am Inländervorrang ist: Auch er diskriminiert EU-Bürger und verstösst gegen das Freizügigkeitsgebot. Doch die Politik zählt darauf, dass die EU momentan andere Sorgen hat und einen milden Inländervorrang ignorieren würde. Ganz nach dem Motto: Reizt man den Löwen nicht zu sehr, wird er die Krallen nicht ausfahren. Die Personenfreizügigkeit würde vorderhand weiterlaufen, die Bilateralen blieben bestehen. Herrscht dereinst mehr Klarheit über das künftige Verhältnis zwischen der EU und Grossbritannien, könnte Bern ernsthaft weiter verhandeln. Geht die Politik diesen Weg, könnte sie die Migration wohl kaum wirksam steuern. Zudem ist fraglich, wie hoch die Rechtssicherheit ist, wenn das Freizügigkeitsabkommen zwar verletzt, aber inoffiziell auf ein «Stillhalte-Abkommen» vertraut wird.

Wahrscheinlichkeit: 59 Prozent

Das letzte Wort: die Rasa-Initiative

Die Initiative «Raus aus der Sackgasse» (Rasa) will den Verfassungsartikel 121a ersatzlos streichen. Käme es zu einem Ja, würden sich Verfassung und Freizügigkeitsabkommen auf einen Schlag wieder entsprechen. Ein «Nein» hingegen käme einer Durchsetzung von Artikel 121a gleich. Es ist also wahrscheinlich, dass der Bundesrat der Initiative einen Gegenvorschlag in Form eines alternativen Verfassungsartikels gegenüber stellt. Dies, indem er festlegt, dass die Schweiz die Zuwanderung eigenständig steuert, zugleich aber auf Kontingente und Höchstzahlen verzichtet.

Die grosse Unbekannte: ein institutionelles Rahmenabkommen

Die bilateralen Verträge stossen an ihre Grenzen. Schon vor dem Volks-Ja zur MEI hatte die EU von der Schweiz ein umfassendes Abkommen gefordert. Nur wenn Fragen zur Anpassung, Auslegung und Übernahme von EU-Recht sowie die Streitbeilegung geregelt sind, will sie der Schweiz in neuen Bereichen wie dem Strom Zugang zum EU-Binnenmarkt gewähren. Innenpolitisch sind «die fremden Richter» aber denkbar unpopulär.

Ein weiteres Problem: Die EU will die Personenfreizügigkeit mit einem institutionellen Abkommen verknüpfen. Dagegen wehrt sich die Landesregierung, wie Bundespräsident Johann Schneider-Ammann letzten Freitag sagte. Er will Brüssel lieber auf den Sankt-Nimmerleinstag vertrösten.