Regierung

Dringend gesucht: Eine neue Bundesratsformel – das sagen die Alt-Bundesräte Leuthard und Leuenberger

Blick ins Bundesratszimmer: Welche Parteien sollen fortan in der Landesregierung vertreten sein?

Blick ins Bundesratszimmer: Welche Parteien sollen fortan in der Landesregierung vertreten sein?

Die Zauberformel war schon immer mehr Machtkalkül als Mathematik. Nach dem Wahlsieg der Grünen hat sie sich definitiv überlebt. Was nun? Selbst ehemalige Bundesräte sind in dieser Frage gespalten.

Manchmal reicht eine Bezeichnung allein nicht aus, um Wesen und Wirken eines Amts zu erfassen: «Generalsekretär» ist so ein Fall. Bei Schweizer Parteien war das stets ein Job für Verwalter, eher blass und unauffällig. Auch Martin Rosenberg, Jurist und Wirtssohn aus dem aargauischen Freiamt, war Generalsekretär.

Von 1941 bis 1968 führte er die Büros der heutigen CVP. Rosenberg war nicht Bundesrat, sass nie im Parlament und gehörte keinem politischen Organ an. Doch er war ein begnadeter Strippenzieher. Ein Magier der Macht.

Rosenberg verpasste der Schweizer Politik eine Weichenstellung, welche die Bundespolitik bis heute prägt. Und die ihn weit über seinen Tod im Jahr 1976 hinaus wirken lässt. Im Dezember 1959 machte er sich daran, die Vorherrschaft des Freisinns zu brechen. Bis dahin verfügte die FDP – alleine oder in Koalitionen – immer über eine Mehrheit im Bundesrat. Rosenberg konstruierte ein neues Fundament der Konkordanz, diesem auf Stabilität ausgelegten Regierungssystem: die Zauberformel.

Sie regelte die Vertretung der Parteien in der Regierung, und zwar primär gemäss ihrer Stärken bei den Nationalratswahlen. Die drei stärksten Parteien erhielten zwei Sitze, die viertgrösste einen Sitz. Damals präsentierte sich die Arithmetik denkbar einfach. Die Zauberformel sicherte der SP eine Zweiervertretung und eröffnete der CVP die Möglichkeit, nach rechts und nach links Allianzen bilden können.

Ihr Geist war machtpolitisch geprägt, ihr Mythos gründete darauf, dass sich die Kräfteverhältnisse jahrzehntelang kaum verschoben – und ein Umbau schlicht nicht zur Debatte stand. Die Formel wurde nie in einen Vertrag festgeschrieben, nie in Paragrafen gegossen.

Inzwischen hält die SVP als klar stärkste Partei zwei Sitze, die CVP nur noch einen. Von einer Übergangsphase mit der Abwahl von Christoph Blocher und dem kurzzeitigen Ausscheiden der SVP einmal abgesehen, blieb die Formel «2-2-2-1» das Mass aller Dinge.

Nun aber, nach 60 Jahren, hat sie sich überlebt: Rosenberg ging es darum, dass die wichtigen Parteien in der Regierung gerecht vertreten sind. Doch diesem Anspruch wird der Status quo nicht mehr gerecht. Der Wahlsieg der Grünen entfacht eine hitzige Debatte neu. Der Wähleranteil der Partei ist mit 13,2 Prozent höher als jener der CVP mit 11,4. Die FDP hält 15,1 Prozent, die SP ist mit 16,8 ebenfalls nicht mehr weit entfernt. Einzig die SVP ragt mit ihren 25,6 Prozent heraus. Fast ein Drittel der Wähler ist nicht im Bundesrat vertreten, der Anteil ist so gross wie nie.

Auf der Suche nach einer neuen Zauberformel

Die Debatte dreht sich denn auch um zwei Fragen: Zum einen geht es darum, ob die Grünen bereits jetzt Anspruch auf einen Bundesratssitz haben – oder ob sie «ihr Ergebnis bei kommenden Wahlen bestätigen müssen», wie etwa FDP-Präsidentin Petra Gössi fordert. Vertreter der alten Bundesratsparteien mahnen die Grünen zu Geduld. Das Land sei so stabil, weil Bundesräte nicht nach jeder Wahl ausgewechselt werden, so die vorherrschende Meinung.

Zum anderen geht es um die Frage einer neuen Bundesratsformel. Nach welchen Kriterien und Messgrössen soll die Regierung fortan zusammengesetzt sein? Braucht es eine streng proportionale Verteilung? Wie sollen Wähleranteile und Sitzzahl im Parlament berücksichtigt werden? Dabei entscheidet sich auch, auf wessen Kosten die Grünen einen Sitz bekommen könnten (siehe Grafik). Kein Wunder, brennen die anderen Parteien vor allem dann für eine neue Formel, wenn sie ihnen nützt. Kein Wunder, stellen sie die Abwahl eines Bundesrats als Tabubruch dar.

Der Politgeograf Michael Hermann kann dem wenig abgewinnen. Er ist überzeugt: Die Zusammensetzung des Bundesrats sollte sich stärker am Wahlergebnis ausrichten. «Es macht keinen Sinn, da stur einer Formel zu folgen», sagt Hermann, denn keine mathematische Formel könne alle für eine Wahl relevanten Aspekte abbilden.

Die Regierungsverantwortung müsse stets neu ausgehandelt werden. «Was es braucht, ist die Bereitschaft für einen freiwilligen Proporz, welcher dafür sorgt, dass die Kräfteverhältnisse jenen in der Bundesversammlung in etwa entsprechen.» Dass Wahlerfolge über längere Zeit konsolidiert werden müssen, sei ein konstruiertes Argument.

Hermann hält nichts davon, einen Bundesrat nur deswegen nicht abzuwählen, weil es nicht den Gepflogenheiten entspricht. Die viel beschworene Stabilität werde deswegen keineswegs gefährdet. «Es würde wohl höchstens einer von sieben Bundesräten ausgewechselt», sagt er.

Leuthard mahnt zur Zurückhaltung

Anders sieht das mit Doris Leuthard eine Frau, die das Gremium von innen kennt. «Natürlich sollte eine Regierung trotz Gewaltentrennung bestmöglich die Mehrheitsverhältnisse im Parlament repräsentieren», findet die Aargauerin, die bis 2018 während zwölf Jahren für die CVP im Bundesrat sass. Sie findet aber auch: «Ich staune ein wenig, dass die Frage der Verantwortung nicht diskutiert wird.» Eine Regierung sollte ein Stück weit Stabilität vermitteln, «ob mit vier oder mehr Parteien». Je mehr Parteien jedoch im Bundesrat seien, desto komplizierter sei es.

Folgt man Leuthards Überzeugung, dann sind Stabilität und Konstanz ein Standortvorteil der Schweiz. «Stabilität auch, weil Bundesräte keine Parteisoldaten mehr sind, sondern primär für das Land als Ganzes einzustehen haben, für die Institution Bundesrat und nicht für die Parteien», erklärt sie. Schon ein Departementswechsel könne eine Belastung sein, bringe er doch Unruhe mit sich, stärke die Bundesverwaltung und koste viel Zeit. «Das schwächt die Schweiz auch international.»

Als ebenso wichtig erachtet es Leuthard, dass der Bundesrat in beiden Kammern Mehrheiten findet. «Man vergisst den Ständerat immer bei der Zauberformel», kritisiert sie. Die Sitzverteilung ist für sie nicht in Stein gemeisselt. Von einem überstürzten Umbau hält Leuthard allerdings wenig. «Sowohl in den Kantonen als auch auf Stufe Bund ist mir nach Wahlen keine sofortige Anpassung bekannt.» Ins gleiche Horn stösst FDP-Altbundesrat Pascal Couchepin. In der Regel warte man ein, zwei Wahlen ab, bevor es zu einer Änderung komme, gab er «Le Temps» zu Protokoll und fragte provokativ: «Wird die grüne Welle in vier Jahren noch aktuell sein?»

Würde das Parlament dem «mathematisch korrektesten Plan» folgen, müsste die SP einen Sitz an die Grünen abgeben und die FDP einen an die GLP, sagt der frühere SP-Bundesrat Moritz Leuenberger, um gleich zu relativieren: «Man kann die Konkordanz nicht starr auf eine Zahl reduzieren. Sie ist mehr als eine arithmetische Formel.» Unbestritten sei, dass die relevanten politischen Kräfte im Bundesrat vertreten sein sollten.

Ebenso müsse das Gremium die Landesteile, Sprachregionen und Geschlechter abbilden. Fakt sei aber auch, dass die parteipolitische Zusammensetzung von Parlament und Bundesrat nicht mehr übereinstimmten, so Leuenberger. «Die politische Veränderung nach den Wahlen sollte in der Regierung abgebildet sein.» Dieser Faktor sei letztlich höher zu gewichten als die persönliche Karrieresituation einer Bundesrätin oder eines Bundesrats.

So ähnlich sah das übrigens schon Martin Rosenberg. Der Erfinder der Zauberformel schrieb 1959: «Durch die loyale und stärkegerechte Zusammenarbeit der grossen Parteien sollen alle politischen Kräfte zum Wohle von Land und Volk mobilisiert werden.» Nicht mehr. Aber auch nicht weniger.

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Autor

Sven Altermatt

Sven Altermatt

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