Ukraine-Konflikt
Der Bundesrat und die Grenzen seiner Russland-Politik

Bern will verhindern, dass die EU-Sanktionen gegen Moskau über die Schweizumgangen werden – Völkerrechtsprofessor Sebastian Heselhaus zweifelt, ob dies realistisch ist

Lorenz Honegger
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Die Schweiz geht hinsichtlich der Sanktionen gegen Russland einen Sonderweg, Moskau weiss das zu schätzen. flickr

Die Schweiz geht hinsichtlich der Sanktionen gegen Russland einen Sonderweg, Moskau weiss das zu schätzen. flickr

In der Politik ist die Verpackung oft genau so wichtig wie der Inhalt. Als der Bundesrat am 2. April allen Schweizer Finanzinstituten untersagte, neue Geschäftsbeziehungen mit 33 Russen einzugehen, betonte er, es handle sich nicht um Sanktionen. Stattdessen sprach er von «Massnahmen zur Vermeidung der Umgehung internationaler Sanktionen». Der Begriff fand seither Eingang in die öffentliche Diskussion – weitgehend ohne hinterfragt zu werden. Russland würdigte den eidgenössischen Sonderweg, indem es die Schweiz Anfang August vom Einfuhrstopp für Agrarprodukte ausnahm.

Rechtlich kein Unterschied

Worin aber besteht der Unterschied zwischen den Sanktionen der EU und den Massnahmen des Bundesrates? Der Luzerner Völkerrechtsprofessor Sebastian Heselhaus hat eine erstaunliche Antwort: «Die Massnahmen der Schweiz zur Verhinderung von Umgehungsgeschäften sind im Grunde genommen auch Sanktionen, die aber nicht so weit gehen wie jene der EU.»

Nicht nur das: Der Prodekan der Rechtswissenschaftlichen Fakultät bezweifelt auch, dass der Bundesrat mit seinen Massnahmen die Verlagerung von Geschäftstätigkeiten in die Schweiz verhindern kann, ohne bereits bestehende Handelsbeziehungen zu beeinträchtigen. «Theoretisch müsste man bei jeder Geschäftsbeziehung eine subjektive Motivationsforschung durchführen und abklären, ob ein Unternehmen ein Geschäft aus Verlagerungsgründen tätigt oder auch sonst über die Schweiz gehen würde.»

Bundespräsident und OSZE-Vorsitzender Burkhalter zur Ukraine

Bundespräsident und OSZE-Vorsitzender Burkhalter zur Ukraine

Keystone

Der Nachweis einer Verlagerungsabsicht sei im Einzelfall nur schwer möglich. Die Schweiz könne zwar objektive Kriterien aufstellen, aber das gehe nicht, ohne zu pauschalisieren. «Im aktuellen Fall entschied man, alle neuen Geschäftsbeziehungen zwischen Banken und den von der EU sanktionierten Personen als Umgehungsgeschäft zu deklarieren. Als Folge dieser Pauschalisierung werden teilweise auch schon länger geplante Geschäftsaufnahmen verunmöglicht, die keinen Umgehungscharakter haben», sagt Völkerrechtler Heselhaus.

Das für die Umsetzung von Wirtschaftssanktionen zuständige Staatssekretariat für Wirtschaft (Seco) lässt auf Anfrage durchblicken, dass eine komplette Vermeidung von Umgehungsgeschäften über das schweizerische Territorium nicht realistisch ist. So betont eine Seco-Sprecherin, es gehe darum, solche Deals «weitestmöglich zu verhindern». Dazu hat der Bundesrat verschiedene Instrumente: Alternativ zu Verboten kann er Firmen auf Reputationsrisiken aufmerksam machen oder Melde- und Bewilligungspflichten für gewisse Arten von Geschäften einführen. Das tat er im Juli 2012, als er das von der EU erlassene Verbot für den Import, Kauf und Transport von iranischen Erdölprodukten nicht übernahm, sondern einer Meldepflicht unterstellte. «Die Meldungen erlauben dem Bundesrat, nötigenfalls weiter gehende Massnahmen in Betracht zu ziehen», so die Sprecherin. Auch im Fall des Ukraine-Konflikts mussten die Finanzinstitute sämtliche Geschäftsbeziehungen mit sanktionierten Russen dem Seco melden.

Neutralität erlaubt Sanktionen

Neutralitätsrechtlich ist der Sonderweg der Schweiz allerdings nicht zwingend. Wenn der Bundesrat wollte, könnte er die Sanktionen der EU eins zu eins übernehmen: Seit dem ersten Golfkrieg Anfang der 1990er-Jahre beteiligt sich die Eidgenossenschaft an Wirtschaftssanktionen der Vereinten Nationen und anderer internationaler Akteure, solange diese nicht militärischer Natur sind. Völkerrechtlich zwingend ist eine Teilnahme aber nur bei einstimmigen Beschlüssen des UNO-Sicherheitsrates. Mit Russland als ständigem Mitglied ist dieses Szenario zurzeit jedoch ausgeschlossen.