Grenzgänger
Das Tessin wartet seit fünf Jahren auf Italien – und wird allmählich ungeduldig

Weil Italien das neue Abkommen zur Grenzgänger-Besteuerung ausbremst, wollen Politiker den Druck erhöhen.

Gerhard Lob aus Bellinzona
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Der Grossteil der 67000 italienischen Grenzgänger arbeitet im Tessin

Der Grossteil der 67000 italienischen Grenzgänger arbeitet im Tessin

Keystone

Ganze fünf Jahre sind vergangen. 2015 wurde unter der damaligen Finanzministerin Eveline Widmer-Schlumpf ein neues Abkommen zur Besteuerung von Grenzgängern mit Italien ausgehandelt. Der Vertrag, der die gültige Vereinbarung von 1974 ersetzen soll, wurde paraphiert, trat aber bis heute nicht in Kraft. Widerstand kommt vorab aus Italien. Unter den ständig wechselnden Regierungen hat die Grenzgängerfrage keine Priorität.

Entsprechend sauer ist man im Tessin, wo die Mehrheit der in der Schweiz aktiven italienischen Grenzgänger beschäftigt ist – rund 67000. Ein kleiner Teil pendelt ins Wallis und nach Graubünden. Das Tessin erhoffte sich von der neuen Vereinbarung einen höheren Ertrag aus den Quellensteuern – zusätzlich rund 13 Millionen Franken im Jahr. Zugleich hätte die gesamthaft steigende Steuerbelastung der Grenzgänger dem Lohndumping Einhalt gebieten sollen. Denn für Grenzgänger wäre es dadurch weniger attraktiv, im Tessin zu arbeiten.

Die einseitige Kündigung wird nicht einfach

Die alte Grenzgängerbesteuerungsvereinbarung sorgt seit Jahren für politischen Zündstoff und ist im Vorfeld der Abstimmung zur SVP-Begrenzungsinitiative erneut zum Thema geworden. 2011 hatte der Kanton Tessin sogar einen Teil der nach Italien zu überweisenden Steuererträge blockiert. Insbesondere aus dem rechten politischen Lager – etwa von den Lega-Staatsräte Norman Gobbi und Claudio Zali – war immer wieder gefordert worden, diese Vereinbarung doch einfach zu kündigen, um so den Druck auf Italien zu erhöhen.

Dies ist allerdings nicht ganz so einfach, wie ein Rechtsgutachten der Universität Luzern unter Professorin Andrea Opel aufzeigt. Die Studie hatte der Tessiner Staatsrat in Auftrag gegeben; ihr Fazit wurde dieser Tage öffentlich. Die Professorin kommt zum Schluss, dass die Grenzgängerbesteuerungsvereinbarung zwar aufgekündigt werden kann.

Allerdings müsste auch ein Teil des Doppelbesteuerungsabkommens mit Italien aufgekündigt werden, um die geltenden Bestimmungen auszuhebeln. Denn die Artikel 1 bis 5 der Grenzgängervereinbarung sind integrativer Bestandteil des Doppelbesteuerungsabkommens der Schweiz mit Italien. Im Fall einer Kündigung der Vereinbarung würde das Grenzgängerabkommen dort weiter fortbestehen. «Damit bliebe die Kündigung des Grenzgängerabkommens letztlich folgenlos», folgert Professorin Opel.

Ihrer Meinung nach müsste man also eine Teilkündigung des Doppelbesteuerungsabkommens erwägen. Oder aufzeigen, dass für den Abschluss dieses Abkommens aus italienischer Sicht die Integration der Vereinbarung über die Grenzgängersteuern keine notwendige Vorbedingung war. «Folgte man dieser Argumentation, fiele unter Anrufung des Rebus-sic-stantibus-Grundsatzes eine Teilkündigung in Betracht», so die Schlussfolgerung. Damit wird auf ein rechtliches Prinzip verwiesen, wonach Verträge geändert werden können, wenn sich die äusseren Umstände ändern. Und die Grenzgängersituation hat sich in über 40 Jahren radikal gewandelt.

Momentan werden italienische Grenzgänger vollumfänglich an der Quelle in der Schweiz besteuert. Vom Ertrag dieser Steuern werden 38,8 Prozent nach Italien überwiesen. Im Jahr 2019 waren dies im Falle des Tessins rund 90 Millionen Franken. Gemäss dem neuen Abkommen sollen 70 Prozent des Lohnanteils der Quellensteuer in der Schweiz unterliegen, während 30 Prozent in Italien veranlagt werden. Dabei soll dieser Anteil schrittweise den in Italien üblichen Steuersätzen angeglichen werden. Die Schweiz soll dann keine Steuererträge von Grenzgängern mehr nach Italien überweisen.

Denkt der Bundesrat um?

Wie geht es weiter? Der Kanton Tessin hat das Rechtsgutachten der Universität Luzern an den Bundesrat beziehungsweise den zuständigen Finanzminister Ueli Maurer gesandt. Im Tessin hofft man, dass die Expertise aus Luzern den Druck auf Italien erhöht, die neue Vereinbarung zu ratifizieren.

Noch vor zwei Jahren hatte der Bundesrat allerdings der einseitigen Kündigung eine klare Absage erteilt. In der Antwort auf eine Motion von Lega-Nationalrat Lorenzo Quadri erklärte die Regierung 2018: «Eine Teilkündigung könnte negative Auswirkungen auf das Doppelbesteuerungsabkommen mit Italien und die Wirtschaft der Schweiz und speziell des Tessins haben.» Und ein vertragsloser Zustand ohne Instrumente zur Vermeidung der Doppelbesteuerungen ginge zu Lasten der umfangreichen Schweizer Investitionen in Italien und zu Lasten der italienischen Investitionen in der Schweiz.