UNO-Abkommen
Cassis kämpft um den Migrationspakt – das Glanzstück der Diplomatie könnte zum Fiasko werden

Im Streit um das UNO-Papier könnte es in der Wintersession zum Showdown kommen: Bürgerliche Parlamentarier erwägen, die Unterzeichnung des Dokuments in letzter Minute zu stoppen. Die Befürworter des Pakts befürchten, der Standort Genf als «Migrations-Hub» der Welt könnte dadurch Schaden nehmen.

Lorenz Honegger
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68,5 Mio. Menschen sind weltweit auf der Flucht

68,5 Mio. Menschen sind weltweit auf der Flucht

Reuters

Der UNO-Migrationspakt sollte zum ganz grossen Wurf werden. Eine detaillierte Bedienungsanleitung für alle Regierungen der Welt, wie sie in Zukunft mit Migranten umgehen sollen. Sei es bei der Sicherung der Grenzen, dem Kampf gegen Menschenschmuggel oder der Integration von Einwanderern. Schweizer Diplomaten spielten bei der Ausarbeitung des Dokuments eine führende Rolle.

Der Bundesrat hat Anfang Monat grünes Licht für die Unterzeichnung des Papiers gegeben. Jetzt aber droht das erhoffte Glanzstück der eidgenössischen Diplomatie zu einem Fiasko zu werden: Im Parlament laufen Bestrebungen, die Unterzeichnung am 10. und 11. Dezember in Marokko zu verhindern.

Rechtlich unverbindlich?

Anfänglich war es nur die SVP, die gegen den «Pakt für eine weltweite Personenfreizügigkeit» Kampagne machte. Seit einigen Tagen wächst das Unbehagen aber auch bei den anderen bürgerlichen Parteien. Sie befürchten, die Kontroverse um das UNO-Dokument könnte der SVP-Selbstbestimmungsinitiative am 25. November zu einem Überraschungserfolg an der Urne verhelfen. Sie stören sich daran, dass der Bundesrat die Unterzeichnung des Pakts beschlossen hat, ohne das Parlament vorgängig zu konsultieren. «Er hätte wissen müssen, wie heikel das Thema politisch ist», sagt FDP-Nationalrat Kurt Fluri. Die Beschwichtigung der Landesregierung, der Pakt sei weiches Recht, also nur politisch bindend, aber rechtlich unverbindlich, überzeuge nicht. Auch Fluris Zürcher Parteikollegin Doris Fiala sagt: «Wir dürfen den Pakt in dieser Form nicht unterzeichnen.»

In den Sitzungszimmern des Bundeshauses brüten die parlamentarischen Kommissionen derzeit über der Frage, wie sie den Bundesrat in der Wintersession notfalls stoppen können – noch bevor ein Mitglied der Landesregierung den Pakt im Dezember in Marokko an einer Konferenz mit anderen Staats- und Regierungschefs unterschreiben kann.

Formell ist der Showdown aufgegleist: Die staatspolitische Kommission des Nationalrates (SPK) hat vor einer Woche einen Vorstoss eingereicht, welcher den Bundesrat verpflichtet, den Migrationspakt vor der Unterzeichnung dem Parlament vorzulegen. Die aussenpolitische Kommission des Ständerates überlegt sich eine gleichlautende Motion. Stimmen beide Kammern der Notbremse zu, kann der Bundesrat die Marokko-Reise absagen.

Die Zustimmung zum Pakt könnte, wenn überhaupt, erst erfolgen, wenn das Dokument durch alle parlamentarischen Instanzen gegangen ist. Also erst nach Monaten oder sogar Jahren. Es wäre eine aussenpolitische Konfrontation zwischen Bundesrat und Parlament, wie es sie in der Schweiz noch selten gegeben hat.

Die Kommission hat sich laut SPK-Präsident Kurt Fluri auch auf Verzögerungsmanöver des Bundesrates eingestellt: Sie hat ihren Vorstoss bewusst mehr als einen Monat vor der Wintersession eingereicht. Das ermögliche eine Debatte noch vor der geplanten Marokko-Reise.

Cassis: «Schwächung von Genf»

Was sind die Konsequenzen auf diplomatischer Ebene, wenn die Schweiz einen UNO-Pakt nicht unterschreibt, den sie selber massgeblich mitgeprägt hat? Marion Panizzon, Forscherin am Institut für öffentliches Recht der Universität Bern, sagt, die Zusammenarbeit mit anderen Staaten im Migrationsbereich würde schwieriger. «Die Vertrauensbasis wäre nicht mehr die gleiche.»

Auch Eduard Gnesa, ehemaliger Sonderbotschafter für Migrationszusammenarbeit des Bundesrates, spricht von einem «immensen» Schaden. Nicht weil die Schweiz den Pakt miterarbeitet habe, sondern wegen ihrer Stellung als Brückenbauerin. «Wir wären auf einer Linie mit Donald Trump in den USA und Viktor Orban in Ungarn, die einzigen Länder, die den Pakt nicht unterzeichnen.» Gnesa glaubt auch, dass Genf als Standort der wichtigsten internationalen Organisationen im Migrationsbereich – zum Beispiel dem Hochkommissariat für Flüchtlinge (UNHCR) – geschwächt würde im Fall einer Nicht-Unterzeichnung.

Das Aussendepartement von FDP-Bundesrat Ignazio Cassis stellt sich auf den gleichen Standpunkt: Die Schweiz würde eine «Schwächung des internationalen Genfs» riskieren. Die Rhonestadt sei heute der Dreh- und Angelpunkt des Migrationsdialogs. Die wichtigsten internationalen Organisationen, in erster Linie die Internationale Organisation für Migration, hätten ihren Sitz in Genf.

Folgen für die Aussenpolitik

In der schweizerischen Aussenpolitik wird die Kontroverse um den Migrationspakt so oder so Folgen haben. Am Freitag wollten die Mitglieder der aussenpolitischen Kommission des Ständerates (APK) von Aussenminister Cassis wissen, wie der Bundesrat in Zukunft mit weichem Recht umgehen will. Bereits 2014 hatte CVP-Nationalrat Marco Romano in einer parlamentarischen Initiative verlangt, dass der Bundesrat das Parlament bei der Übernahme von weichem Recht in den Entscheidungsprozess einbeziehen muss. Die ständerätliche APK gab der Initiative damals keine Folge und einigte sich mit dem Bundesrat auf ein Gentlemen’s Agreement, wonach die Landesregierung dem Parlament «Soft Law» freiwillig vorlegt.

Jetzt aber erwägen die Politiker als Reaktion auf die ausgebliebene Konsultation beim Migrationspakt, diese informelle Lösung durch eine verbindliche Regelung im Parlamentsgesetz zu ersetzen. Vertrauen ist gut, Kontrolle ist besser.

8 wichtige Fragen zu den Flüchtlingen

Flüchtlinge machen derzeit weltweit Schlagzeilen. US-Präsident Trump schimpft über die «Karawane», die sich in Richtung amerikanischer Südgrenze bewegt, in Hessen fordert die AfD die Schliessung der deutschen Aussengrenzen und der brasilianische Präsidentschaftskandidat Jair Bolsonaro bezeichnet Migranten als «Abschaum der Erde». Was ist dran an der aufflammenden Angst vor den Flüchtlingsbewegungen?

1. Wie viele Menschen sind auf der Flucht?

68,5 Millionen Menschen waren laut dem UNO-Flüchtlingshilfswerk 2017 auf der Flucht. Das sind gut drei Millionen mehr als im Jahr zuvor. Rund die Hälfte von ihnen waren Kinder.

2. Von wo nach wo fliehen sie eigentlich?

Rund 40 Millionen Fliehende sind sogenannte Binnenvertriebene: Menschen, die innerhalb ihres eigenen Heimatlandes auf der Flucht sind. In Kolumbien gelten knapp acht Millionen Menschen als interne Vertriebene, in Syrien sind es gut sechs Millionen. Am meisten Menschen fliehen aus Syrien, Afghanistan und dem Südsudan. Am meisten Flüchtlinge aufgenommen hat die Türkei, gefolgt von Pakistan, Uganda, dem Libanon, Iran und Deutschland.

3. Waren schon einmal ähnlich viele Menschen auf der Flucht wie heute?

Laut dem UNO-Flüchtlingshilfswerk waren 2017 weltweit so viele Menschen auf der Flucht wie noch nie zuvor. Während des Zweiten Weltkriegs (1939 bis 1945) waren in Europa schätzungsweise 30 Millionen Menschen auf der Flucht. Bei der Teilung Indiens wurden 1947 rund 20 Millionen Menschen vertrieben, und der Bangladesch-Krieg 1971 zwang gar bis zu 40 Millionen Menschen zur Flucht.

4. Wie viele Menschen wagen die Flucht über das Mittelmeer nach Europa?

2017 gelangten laut dem UNO-Flüchtlingshilfswerk 160'000 Menschen über den Seeweg nach Europa. Rund 3000 Personen kamen bei der Überquerung ums Leben. Italien koordinierte ab 2013 bis im Herbst 2014 die Seenotrettung. Seither haben private Organisationen auf dem Mittelmeer nach Flüchtlingsbooten gesucht. Italien und Malta haben diesen Schiffen die Landeerlaubnis inzwischen entzogen.

5. Auf welchen Wegen gelangen Fliehende derzeit sonst nach Europa?

Im vergangenen Jahr versuchten Tausende Fliehende über die bosnisch-kroatische Grenze in die EU zu gelangen. Bosnien-Herzegowina gilt als neuer Hotspot auf der Flüchtlingsroute durch den Balkan. Rund 4000 Menschen harren an der kroatischen Grenze in Zeltlagern ihrem Schicksal.

6. Was ist der Unterschied zwischen «Wirtschaftsmigranten» und «Flüchtlingen»?

Gemäss der Genfer Konvention gilt jeder Mensch als Flüchtling, der bei der Rückkehr in sein Heimatland wegen seiner Rasse, seiner Religion oder seiner politischen Meinung verfolgt werden würde. Laut der UNO trifft das derzeit auf 25,4 Millionen Menschen weltweit zu. Wirtschaftsmigranten sind Personen, die – ohne verfolgt zu werden – aus Hoffnung auf bessere ökonomische Perspektiven ihre Heimat verlassen.

7. Wie sehen die aktuellen Asylzahlen in der Schweiz aus?

Dieses Jahr wurden hierzulande 11'484 Asylgesuche gestellt (Stand Ende September), rund ein Fünftel weniger als in der Vorjahresperiode. In der Schweiz leben 36 268 anerkannte Flüchtlinge (die meisten aus Eritrea und Syrien) und 45 418 vorläufige aufgenommene Personen ohne anerkannten Flüchtlingsstatus.

8. Die Eritreer stellen die grösste Flüchtlingsgruppe in der Schweiz. Wie sieht ihre Situation aus?

16'744 anerkannte Flüchtlinge aus Eritrea leben in der Schweiz, 9587 sind vorläufig aufgenommen (Stand September 2018). Seit Juni 2016 verschärft sich ihre Situation zusehends. Das Staatssekretariat für Migration erkennt die illegale Ausreise aus Eritrea nicht mehr als Fluchtgrund an. Zwei Entscheide
des Bundesverwaltungsgerichts im August 2017 und im Juli 2018 haben zudem den rechtlichen Weg für Rückschaffungen abgewiesener Asylbewerber aus Eritrea freigemacht. Rückschaffungen sind aber noch nicht möglich, weil kein Rücknahmeabkommen zwischen der Schweiz und Eritrea besteht.

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