Reset-Knopf»: Ausgerechnet der künftige Aussenminister Ignazio Cassis kritisierte vor seiner Wahl die Europapolitik seines Vorgängers scharf. Genüsslich fordert nun die SVP vom neuen Bundesrat, den «Reset-Knopf» auch tatsächlich zu drücken und vom Rahmenabkommen mit der EU Abstand zu nehmen. Wenn auch der Gesamtbundesrat hinter der Europapolitik steht: Burkhalters Erbe wird vornehmlich an diesem Dossier gemessen. Ende Woche tritt der Neuenburger FDP-Magistrat ab – und das Gefühl ist weit verbreitet, dass sein europapolitisches Vermächtnis kein grossartiges ist.

EWR-Nein wirkt bis heute nach

Ursprünglich entsprang die Idee eines Rahmenabkommens im Parlament. Und doch ist Burkhalters Name untrennbar damit verknüpft: Er füllte die Worthülse mit Inhalt und hob die Verhandlungen mit der EU auf die politische Agenda. Nun geht Burkhalter unverrichteter Dinge. Abgeschlossen sind die Verhandlungen noch immer nicht. Und von der Notwendigkeit eines Abkommens konnte er kaum jemanden überzeugen. Im Gegenteil: Obwohl niemand genau weiss, was das Abkommen beinhalten wird, ist das Heer der Kritiker längst deutlich grösser als jenes der Verfechter.

Doch wieso haben sich das Parlament und die Parteien, welche das Rahmenabkommen lanciert haben, davon abgewendet? Eine wesentliche Rolle nimmt die SVP ein. Sie schiesst seit Jahren gegen ein institutionelles Abkommen. Ohne Pause. SVP-Chefstratege Christoph Blocher trat gestern im aargauischen Suhr auf und hat sich am Rahmenabkommen abgearbeitet. «Egal, ob die geplante Abstimmungsvorlage dereinst als ‹Rahmenabkommen› oder als ‹Erneuerung des Bilateralen Weges› oder als ‹institutionelles Rahmenabkommen› daherkommt oder in ein ‹Stromabkommen› eingepackt wird: Die geplante Ankettung an die EU läuft immer mehr auf eine schlechte Kopie des EWR hinaus.» So warb Blocher im Vorfeld für seinen Auftritt. Und so will er den «schleichenden EU-Beitritt» verhindern.

Wer hats erfunden?

Nach dem EWR-Nein vor 25 Jahren wuchs die SVP zur grössten Partei. Und mit dem gleichen Thema treibt sie auch in der aktuellen Debatte alle anderen Akteure vor sich her. Dabei ist unklar, über was und wann genau wir abstimmen. Klar ist nur: Es ist Blochers letzter grosser Kampf, um die «Souveränität der Schweiz» zu verteidigen.

Der Wind ist auch deshalb rauer geworden, weil die EU (als politisches Feindbild der SVP) heute klare Forderungen stellt: Sie verlangt von der Schweiz ein Rahmenabkommen, um institutionelle Fragen wie die Übernahme von EU-Recht oder ein Verfahren zur Streitschlichtung zu lösen. Dabei geht vergessen, dass das Rahmenabkommen eine Schweizer Erfindung ist. Verbürgt ist, dass die Aussenpolitische Kommission des Ständerates 2002 in einem Integrationsbericht zum ersten Mal die Idee aufgebracht hat – und später beharrlich weiterverfolgte.

Die Idee war, alle bilateralen Verträge unter einem Abkommen zu bündeln; gemeinsame Institutionen und Verfahren zu schaffen; die Annäherung an die EU voranzutreiben, ohne sich für oder gegen einen EU- oder EWR-Beitritt auszusprechen. Die heikle Beitrittsdiskussion konnte so elegant umschifft werden. Es überrascht nicht, dass Köpfe aus FDP und CVP den Begriff Rahmenabkommen prägten: Die beiden Polparteien hatten eine klare Meinung für oder gegen einen EU-Beitritt.

EU schlägt EWR als Lösung vor

Seit 15 Jahren beschäftigt das Rahmenabkommen die Politik. Dieses, so resümierte die «NZZ» 2009, sei in der innenpolitischen Debatte vor allem ein Symbol. «Es steht für Sicherheit, Unabhängigkeit, Berechenbarkeit, Partnerschaft – ein wohliger Kontrast zum immer ungemütlicher werdenden bilateralen Weg und zu einem EU-Beitritt, der Staat und Wirtschaft durchschütteln würde.» Die Zeitung kritisierte auch, dass das Rahmenabkommen ein Phantom sei: Der Begriff sei völlig inhaltlos.

Während die Schweiz ein Rahmenabkommen favorisierte, zeigte die EU daran kein Interesse. Kommissionspräsident José Manuel Barroso erinnerte Bundesrat Moritz Leuenberger bei einem Besuch 2006 in Brüssel daran, dass es für das Schweizer Anliegen bereits ein Instrument gebe: den Europäischen Wirtschaftsraum (EWR).

Der Beginn der Eiszeit

Ohnehin war das Rahmenabkommen zunächst aber vor allem ein Wunsch des Parlamentes. Der Bundesrat blieb lange skeptisch, erst im Aussenpolitischen Bericht 2009 nannte er ein Rahmenabkommen als möglichen Ansatz, um den bilateralen Weg zu konsolidieren. Er wollte sich aber nicht genauer festlegen. Auch dem Bundesrat blieb nicht verborgen, dass sich die Beziehungen mit der EU abkühlten. Diese drängte auf eine automatische Übernahme von EU-Recht. Stark belastet wurde das Verhältnis zudem durch den Steuerstreit: Die kantonalen Steuerregimes, die mit der Unternehmenssteuerreform III hätten abgeschafft werden sollen, waren der EU schon damals ein Dorn im Auge.

Die Schweiz spielte auf Zeit – wie heute machte der Bundesrat Auslegeordnungen, verfasste Berichte und hielt Klausuren zur Europapolitik. Indiskretionen machten die Runde. So war bekannt, dass Doris Leuthard kein grosser Fan eines Rahmenabkommens war – und lieber die Idee eines «EWR light» weiterverfolgt hätte.

Schon damals tat sich der Bundesrat mit Grundsatzentscheiden schwer. Im Europabericht vom September 2010 schliesslich hielt die Regierung fest, dass der bilaterale Weg den Handlungsspielraum der Schweiz immer stärker einschränke. Der Bundesrat wollte den Ansatz eines Rahmenabkommens mit der EU vertiefen. In einem neuen Verfahren zur Streitschlichtung sah der Bundesrat eine Chance. Er versprach sich eine Entpolitisierung und Rechtssicherheit. Als Instanzen schwebten ihm der Efta-Gerichtshof, ein Schiedsgericht oder ein neu zu schaffendes Gericht vor.

Der Bundesrat hätte die institutionellen Fragen am liebsten in einzelnen sektoriellen Abkommen geklärt statt in einem globalen Abkommen. Doch Bern machte die Rechnung ohne Brüssel: Dort setzte sich der Wunsch nach einem Rahmenabkommen immer stärker fest.

Michael Reiterer, der damalige EU-Botschafter in der Schweiz, wollte 2010 in einem Interview mit der «NZZ» wissen: «Wie geht es weiter mit der Übernahme des Acquis communautaire im Rahmen neuer bilateraler Abkommen? (...) Mit der Rechtsprechung und der Streitbeilegung?» Denn diese Probleme würden bei Verhandlungen «immer in die Quere» kommen. Dabei sei es egal, ob man mit der Schweiz über den Agrarfreihandel, die öffentliche Gesundheit, den Konsumentenschutz, die Elektrizität oder über die Chemikalienverordnung REACH redete.

Institutionelle Fragen tauchten bei jeder Verhandlung auf. Reiterer: «Das Rahmenabkommen ist ein Schweizer Anliegen. Es ist Bestandteil des Legislaturprogramms des Schweizer Parlaments. Leider ist es mir bisher nicht gelungen, etwas über den Inhalt zu erfahren.» Ganz selbstlos fügte er an: Der EU gehe es nur darum, in dieser Diskussion weiterzuhelfen.

«Bilateraler Weg ist am Ende»

Diese Worte zeigen: Lange Zeit war das unkonkrete Schwadronieren über ein Rahmenabkommen eine gute Möglichkeit für die Schweiz, von einer echten Grundsatzdebatte abzulenken. Doch als die EU Gefallen an der Idee fand und aus dem Phantom etwas Sichtbares machen wollte, nahm das Unheil für die Schweiz seinen Lauf.

Als Bundesrat Didier Burkhalter 2012 die Führung des Aussendepartements von Michelin Calmy-Rey übernahm, wuchs der Druck aus Brüssel. EU-Kommissions-Vizepräsidentin Viviane Reding sagte Ende 2012 unverblümt: «Der bilaterale Weg ist am Ende.» Die Kommission setzte die Bedingung: ohne institutionelle Lösung keine neuen Marktzutrittsabkommen.

Es war an Burkhalter, das Rahmenabkommen mit Inhalt zu füllen. Erste Vorschläge zur Schaffung einer nationalen Überwachungsbehörde lehnte Brüssel ab. Zu wenig unabhängig war das Fazit. Bern musste über die Bücher. EDA-Staatssekretär Yves Rossier verhandelte mit seinem EU-Pendant David O’Sullivan. Die beiden fanden einen Weg und überzeugten den Bundesrat: Der Europäische Gerichtshof soll in Streitfällen eine verbindliche Rechtsauslegung machen. Burkhalter legte in der Folge stets Wert auf die Feststellung, dass danach eine politische Lösung ausgearbeitet werde, die Schweiz also nicht vom EuGH verurteilt werden könne. Trotzdem dreht sich die Debatte seither nur noch um die «fremden Richter».

Pikant: Gebremst wurde Burkhalter trotz Opposition nicht. Sowohl die Kantone wie auch beide Aussenpolitischen Kommissionen stimmten dem Verhandlungsmandat zu. Seit Mai 2014 verhandeln die Schweiz und die EU offiziell über ein Abkommen. Und mehrfach hielt der Bundesrat Europaklausuren. Er blieb seiner Linie stets treu – auch wenn das Abkommen innenpolitisch als chancenlos gilt: Die SVP poltert von «Landesverrat», die CVP hätte lieber den Efta-Gerichtshof, wo die Schweiz wenigstens einen Richter stellt, und die FDP hat rote Linien definiert, welche «fremden Richtern» eine klare Absage erteilen. Vor diesem Hintergrund ist der Wunsch nach einem «Reset»-Knopf verständlich. Vielleicht kommt Ignazio Cassis dennoch nicht darum herum, das Rahmenabkommen zu verteidigen.