Institutionelles Rahmenabkommen: Selbst der Bundesrat kann den Namen offenbar nicht mehr hören. Er steht in der Öffentlichkeit für fremde Richter und eine vertrackte EU-Politik der Landesregierung. Neu spricht der Bundesrat vom «Konsolidierungsabkommen». Ein neuer Name soll von einer schier endlosen Vorgeschichte ablenken. Seit bald zehn Jahren verknüpft die EU den Abschluss neuer Verträge mit einem Rahmenabkommen, seit 2012 ultimativ. Die bilateralen Beziehungen – sprich über 120 Abkommen – sollen auf ein neues Fundament gestellt werden. Es geht um die dynamische (aber nicht automatische) Übernahme von neuem EU-Recht, die homogene Auslegung des EU-Rechts im Geltungsbereich der Abkommen und vor allem um ein verbindliches Verfahren für die Streitbeilegung. Die «NZZ» verglich den Bilateralismus mit einem Computer, der immer langsamer läuft und dessen Programme nicht mehr kompatibel sind mit anderen Systemen. Das Rahmenabkommen gleicht dem Update eines Betriebssystems. Heute ist es – wieder einmal – Thema im Bundesrat.

Die Erwartungen? Sie sind gering. Zwar liegt dem Vernehmen nach ein unterschriftsreifes Abkommen vor. Doch wahrscheinlich ist, dass der Bundesrat keine Entscheide fällt – zu unterschiedlich sind die Vorstellungen der Magistrate. Heikelster Punkt ist die Rolle des Europäischen Gerichtshofes (EuGH). Kommt es zu einem Konflikt, soll auf politischer Ebene eine Lösung gesucht werden. Gelingt dies nicht, soll der EuGH urteilen. Will eine Partei dessen Verdikt nicht anerkennen, können Retorsionsmassnahmen beschlossen werden. Ein Schiedsgericht soll schliesslich beurteilen, ob diese verhältnismässig sind. Dieser Punkt kam erst spät in den Verhandlungen dazu. Das Schiedsgericht soll der Schweizer Bevölkerung die Angst vor den «fremden Richtern» nehmen – eine elegante Lösung.

Gewiss, das Rahmenabkommen ist stark mit der Person von Didier Burkhalter verknüpft. Der Aussenminister brachte in der Regierung das Streitschlichtungsmodell mit dem EuGH durch und sorgte dafür, dass andere Modelle vorzeitig verworfen worden sind. Sein Versäumnis war, dass er zu wenig für seine Überzeugungen gekämpft, seine Ideen zu wenig erklärt hat. Dennoch: Die Europapolitik ist nicht nur eine Sache Burkhalters, sondern der Gesamtregierung. Als der Bundesrat Ende 2013 das Verhandlungsmandat verabschiedet hat, trat Burkhalter mit seinen Regierungskollegen Eveline Widmer-Schlumpf und Alain Berset vor die Medien. Die aussenpolitischen Kommissionen des Parlaments segneten das Mandat ebenso ab wie die Mehrheit der Kantone.

Seither ist einiges passiert. Die Schweizer Bevölkerung hat einer Beschränkung der Zuwanderung zugestimmt, die Briten haben den EU-Austritt beschlossen. Die Stimmung mag sich verändert haben, entschuldigt das Lamentieren des Bundesrats aber nicht. Er hat es in den vergangenen Jahren verpasst, die Deutungshoheit über die EU-Politik zu gewinnen und eine klare Strategie vorzugeben. Burkhalter steht in der Verantwortung, weil er seine Partei, die FDP, nie von der Notwendigkeit einer institutionellen Weiterentwicklung der Bilateralen überzeugen konnte. Gleiches gilt für Bundespräsidentin Doris Leuthard, die sich ein Abkommen wünscht, deren CVP sich aber vor den «fremden Richtern» fürchtet. Sie verliert mit Burkhalter ihren wichtigsten Verbündeten. Denn die SP-Bundesräte wollen sich am heiklen Dossier kaum die Finger verbrennen. Sie sehen FDP und CVP mit ihren Bundesräten in der Verantwortung.

Welche Optionen hat der Bundesrat heute? Er könnte das Verhandlungsmandat ändern und Alternativen zum EuGH prüfen. Doch nach mehr als drei Jahren Verhandlungen wäre dies mit einem Glaubwürdigkeitsverlust verbunden. Die Regierung kann weiter zuwarten, bis der neue Aussenminister installiert ist. Der Burkhalter-Rücktritt als Vorwand fürs Nichtstun ist die wahrscheinlichste Option. Zu wünschen wäre aber die dritte: Der Bundesrat bekennt sich zum Rahmenabkommen, schliesst die Verhandlungen ab und ermöglicht (endlich!) eine sachliche Diskussion über dessen Vor- und Nachteile. Das Abkommen muss entmystifiziert werden. Denn das Dilemma zwischen dem Druck der EU und dem innenpolitischen Widerstand löst sich nicht von selbst. Der Bundesrat muss einen Ausweg und eine starke Stimme finden. Vielleicht hilft der Rücktritt Burkhalters – oder der neue Name.