Rahmenabkommen

EU-Vertrag: Aargauer SP-Bundesrichter warnt vor Schiedsgericht

Wie stark wird das Bundesgericht vom Rahmenabkommen der Schweiz mit der EU tangiert?

Wie stark wird das Bundesgericht vom Rahmenabkommen der Schweiz mit der EU tangiert?

Für Andreas Zünd wäre das Bundesgericht mit dem EU-Rahmenabkommen nicht mehr die letzte Instanz, wie der ehemalige Aargauer Oberrichter in seinem Gastkommentar für die «Schweiz am Wochenende» schreibt.

Erstmals äussert sich ein Bundesrichter dazu, was das Rahmenabkommen für das oberste Gericht der Schweiz bedeuten würde. Andreas Zünd bestätigt die Befürchtungen, dass die EU Urteile des Lausanner Gerichts infrage stellen könnte.

Heute entscheidet das Bundesgericht selbstständig über die Anwendung von EU-Recht. Dabei habe es den Grundsatz angewendet, «wenn immer möglich» der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes (EuGH) zu folgen, wie der ehemalige Aargauer Oberrichter schreibt.

Mit dem Rahmenabkommen ändere sich dies. Sei die EU mit einem Entscheid des Bundesgerichts zur Anwendung von EU-Recht nicht einverstanden, könnten EU-Beamte den Fall in den Gemischten Ausschuss der Schweiz und der EU bringen. Finde auch dieser keine Lösung, gehe der Fall ans gemeinsame Schiedsgericht. Gemischter Ausschuss und Schiedsgericht gefährdeten aber im institutionellen Abkommen «die Rechtsstaatlichkeit der Entscheidungen des Bundesgerichts».

Für Bundesrichter Zünd gibt es einen Ausweg. Für die Rechtsanwendung brauche es das Schiedsgericht nicht, wie er in seinem nachfolgenden Gastkommentar für die «Schweiz am Wochenende» erklärt:

> 1. Die bisherigen Sektoriellen Abkommen der Schweiz mit der Europäischen Union übernehmen über weite Strecken die Regelung, wie sie in der Europäischen Union gilt. Das ist der sogenannte Acquis, für den in den Verträgen von 1999 festgeschrieben ist, dass die Auslegung durch den EuGH bis zum Datum der Vertragsunterzeichnung für die Schweiz massgebend ist.

In der Rechtsanwendung gibt es allerdings immer wieder neue Fragestellungen, die zu lösen sind, ohne dass das gesetzte Recht ändert. Die bisherigen Sektoriellen Abkommen enthalten keinen Mechanismus, der es ermöglichen würde, dass das Bundesgericht dem EuGH neue Rechtsfragen vorlegt. Es entscheidet darüber selbstständig.

Dabei hat das Bundesgericht in den Vordergrund gestellt, dass es wenn immer möglich übereinstimmend mit der Rechtsprechung des EuGH entscheidet. Diese Grundhaltung des Bundesgerichts bewirkt, dass die Verträge und die zugrundeliegenden europarechtlich geregelten Fragen europaweit einheitlich ausgelegt werden. Man wird wohl nicht bestreiten können, dass dies massgeblich dazu beigetragen hat, dass das bilaterale Verhältnis zwischen der Schweiz und der Europäischen Union in den letzten bald zwanzig Jahren nicht auseinandergebrochen ist.

Wohl tut sich die Europäische Union schwer damit, dass die Schweiz neue Regelungen nicht einfach übernimmt, wie dies innerhalb der EU geschieht, aber sie kann sich immerhin darauf verlassen, dass die Rechtsanwendung bei den von der Schweiz übernommenen Regelungen kompatibel mit der Auslegung innerhalb der EU bleibt.

> 2. Wie wird das Problem der Rechtsanwendung im Institutionellen Abkommen gelöst? Für den schweizerischen Instanzenzug soll sich grundsätzlich nichts ändern. Das heisst, das Bundesgericht hat keine Möglichkeit, Rechtsfragen des europäischen Rechts dem EuGH zu unterbreiten. Klargestellt wird aber, dass die Auslegung des europäischen Rechts durch den EuGH in anderen – ihm durch die Gerichte der Mitgliedstaaten unterbreiteten Fällen – auch für das Bundesgericht verbindlich ist. Das ist ein sehr einseitiger Mechanismus: Die Höchstgerichte der EU stehen im Dialog mit dem EuGH und gestalten die Rechtsauslegung mit, das Bundesgericht demgegenüber ist auf den Nachvollzug verwiesen.

> 3. Schlimmer noch: Das Bundesgericht kann zwar seinen Fall zunächst selbst entscheiden. Doch kann alsdann der Gemischte Ausschuss befasst werden. Dem Gemischten Ausschuss gehören Beamte der Schweiz und Beamte der EU an. Ein Gerichtsurteil, das von der Verwaltung überprüft wird, ist die Negierung des Rechtsstaates selbst. Streitbeilegung im Gemischten Ausschuss kommt einer solchen Situation gefährlich nahe.

> 4. Einigt sich der Gemischte Ausschuss nicht, so kann die EU das Schiedsgericht anrufen. Dieses entscheidet, welche Rechtsfragen sich stellen, und bestimmt über die Fragen, welche dem EuGH zur Vorabentscheidung vorgelegt werden. Das Schiedsgericht entscheidet auch den konkreten Fall.

> 5. Vergleichen wir nun diese Regelung des Institutionellen Abkommens und die Funktion des Bundesgerichts in diesem Rahmen mit der Stellung der nationalen Höchstgerichte innerhalb der Europäischen Union. Innerhalb der Europäischen Union zeichnet sich die Auslegung und Anwendung des Rechts durch einen Mechanismus aus, der – unter dem Gebot einer einheitlichen Auslegung und der maximalen Eigenständigkeit nationaler Gerichte – nicht anders denn als genial bezeichnet werden kann. Anders als im Rahmen des Institutionellen Abkommens gibt es über den nationalen Gerichten kein Schiedsgericht und es gibt auch nicht den EuGH, an den Entscheidungen nationaler Höchstgerichte weitergezogen werden könnten.

Das Verhältnis zwischen EuGH und nationalen Höchstgerichten ist ein solches der Kooperation und des Dialogs. Zwar kommt dem EuGH die bedeutsame Funktion zu, Auslegungsfragen des europäischen Rechts verbindlich zu entscheiden. Nie aber entscheidet er den Streitfall selbst. Das Zusammenwirken zwischen nationalen Höchstgerichten und dem EuGH funktioniert so, dass immer dann, wenn in einem Rechtsstreit sich eine Frage europäischen Rechts stellt, die nicht schon entschieden und nicht klar ist, diese Rechtsfrage dem EuGH unterbreitet wird.

Die Verfahrensherrschaft bleibt aber beim nationalen Gericht. Es bestimmt, welche Rechtsfragen sich stellen, es bestimmt, ob diese schon beantwortet sind oder die Lösung sonst wie problemlos ist, und es bestimmt die Rechtsfrage, welche der EuGH beantworten soll. Da- bei ist ihm unbenommen – gar erwünscht –, dass es die aus seiner Sicht zutreffende Auslegung aufzeigt. Damit kann es Einfluss auf die Auslegung des europäischen Rechts selbst nehmen. Den Streitfall entscheidet es abschliessend.

Die nationalen Höchstgerichte sind in besonderem Masse befähigt, die Einordnung europarechtlicher Fragestellungen in das nationale Recht zu thematisieren und zu problematisieren, während der EuGH in besonderem Masse den europarechtlichen Überblick hat, die Querverbindungen kennt und – aufgrund Zusammensetzung und Erfahrung mit der Rechtslage in den anderen Mitgliedstaaten – besonders befähigt ist, eine Lösung zu treffen, die sich europaweit bewährt.

> 6. Im Unterschied dazu kann im Rahmen des Institutionellen Abkommens das Bundesgericht keine Vorlagefrage an den EuGH formulieren. Es bleibt auf sich gestellt, unterliegt dafür aber der nachträglichen Kontrolle durch das Schiedsgericht, während die Höchstgerichte der EU-Staaten abschliessend entscheiden. Sie unterliegen keiner Kontrolle durch ein übergeordnetes internationales Gericht oder durch den EuGH.

Ihre Stellung ist entsprechend stark. Sie sind zwar in Teilfragen, die sie selbst formuliert und dem EuGH zur Vorabentscheidung vorgelegt haben, an die Auslegung durch den EuGH gebunden. Diese Auslegung belässt aber recht häufig einen weiten Spielraum.

> 7. Ganz anders im Rahmen des Institutionellen Abkommens: Hier entscheidet letztverbindlich das Schiedsgericht, nicht das Bundesgericht. Mit dem Institutionellen Abkommen wird dem Bundesgericht seine Bedeutung als letztinstanzliches Gericht für die Schweiz genommen.

Der Gemischte Ausschuss und das Schiedsgericht sind in der Konstruktion des Institutionellen Abkommens Einrichtungen, welche die Rechtsstaatlichkeit der Entscheidungen des Schweizerischen Bundesgerichts gefährden. Sie entziehen dem Bundesgericht zudem die Möglichkeit, auf die Rechtsentwicklung des bilateralen Rechts massgeblich Einfluss zu nehmen.

> 8. Für die Bedeutung des Bundesgerichts im institutionellen Gefüge der Schweiz wäre es sinnvoll, wenn es mindestens die Möglichkeit erhielte, Vorlagefragen dem EuGH zu stellen, und wenn es die bei ihm anhängigen Fälle alsdann unter Berücksichtigung einzelner Auslegungsfragen des EuGH selbstständig und abschliessend entscheiden könnte. Dem Bundesgericht sollte doch eine – in vergleichbarer Situation – den mitgliedstaatlichen Höchstgerichten ebenbürtige Stellung zukommen. Eines Schiedsgerichts bedarf es für die Rechtsanwendung nicht.

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