Die Europäische Union steht vor ihrem grössten Testfall seit der Erweiterung nach Osten: Grossbritannien, das zweitstärkste Land der Union, droht mit dem Austritt. Entscheiden sollen die britischen Stimmbürger in einer Volksabstimmung, die voraussichtlich am 23. Juni stattfinden soll. Festgelegt hat Premierminister David Cameron das Datum noch nicht. Zuerst will er wissen, welche Zugeständnisse ihm die EU bietet, damit er bei der Abstimmung für einen Verbleib seines Landes kämpft. Am Donnerstag und Freitag werden die 28 Staats- und Regierungschefs der EU-Länder an einem Gipfeltreffen in Brüssel darüber diskutieren – und entscheiden, wie weit sie Cameron entgegenkommen wollen.

Der Ausgang des Gipfeltreffens ist für die EU möglicherweise folgenschwer. Bieten die anderen EU-Länder Cameron zu wenig, könnte Grossbritannien als erstes Land wieder aus der EU austreten. Es wäre ein harter Schlag und möglicherweise der Anfang vom Ende des europäischen Integrationsprojekts, das bisher nur ein Ziel kannte: jenes der immer engeren Union. Genau das aber stellen viele Briten infrage. Vor allem die Konservativen wollen eine EU, die sich auf wirtschaftliche Fragen konzentriert, alle anderen Bereiche aber den Mitgliedsländern überlässt, insbesondere die Sozial- und die Währungspolitik.

Vieles steht auf dem Spiel

Kommen die EU-Länder den britischen Kritikern aber zu weit entgegen, könnten sie die EU damit ebenfalls schwächen: Auch andere Mitgliedsländer dürften dann versucht sein, Konzessionen zu verlangen, allen voran das zunehmend EU-kritische Polen, aber auch alte Schwergewichte wie Frankreich oder Italien – die Grossbritannien-Frage wird zum Testfall für die Union.

David Cameron blies darum ein kühler Wind entgegen, als er vor zwei Jahren seine Forderungen erstmals erhob. Inzwischen sind aber beide Seiten aufeinander zugegangen, und derzeit sieht alles danach aus, als ob ein Kompromiss am Gipfeltreffen möglich wäre. Geschaukelt ist das Kind aber noch lange nicht. Vielmehr stehen diese Woche eine ganze Reihe von Treffen in letzter Sekunde an, um die letzten Differenzen auszuräumen. 

Bereits seit Monaten verhandeln die Briten und Vertreter der EU unter der Führung von Ratspräsident Donald Tusk über die vier Reformen, welche Cameron zur Bedingung gemacht hat: weniger Bürokratie und mehr Wettbewerb, ein Schutz für Grossbritannien vor den Folgen des Euro, ein Vetorecht für nationale Parlamente gegen alle EU-Gesetze sowie die Einschränkung der Personenfreizügigkeit. Die Entwürfe für die Gipfelerklärung sehen nun in allen vier Bereichen Reformen vor. Die EU relativiert etwa ihr Ziel einer «immer engeren Union» – ein symbolisches Zugeständnis, da das Ziel immer ein politisches, nicht aber ein rechtlich verbindliches war. Zudem sollen die nationalen Parlamente ein Gesetz zurückweisen können, auch wenn alle Brüsseler Instanzen davor zugestimmt haben. Nötig wäre dafür ein Veto von 12 nationalen Parlamenten, die 55 Prozent der EU-Bevölkerung vertreten. Allerdings dürfte diese Bestimmung toter Buchstabe bleiben: Schon heute muss eine Mehrheit der Regierungen der EU-Länder neuen Gesetzen zustimmen – und diese Regierungen verfügen in der Regel im heimischen Parlament auch über eine Mehrheit.

Am härtesten gerungen wird derzeit über die Forderungen Camerons zum Euro und zur Personenfreizügigkeit. Die Briten fordern einen Schutz davor, dass die 19 Euro-Länder Entscheidungen treffen, welche die Länder ohne Euro benachteiligen könnten. Frankreich wiederum will nicht, dass Grossbritannien deswegen die Euro-Länder ausbremsen kann. Bei der Personenfreizügigkeit ist eine Notbremse in Verhandlung. Aktiviert das Königreich diese Notbremse, kann es den Anspruch von EU-Ausländern auf britische Sozialleistungen für Niedrigverdiener einschränken. Heute erhalten berufstätige EU-Ausländer diese Zahlungen vom ersten Arbeitstag an. In Zukunft sollen sie zu Beginn nichts kriegen und danach abgestufte Beiträge, bis sie erst nach vier Jahren die vollen Zuschüsse erhalten. Wie lange die Notbremse in Kraft sein darf, ist bisher offen – darüber müssen sich die EU-Staatschefs am Gipfeltreffen einigen.

Die Entscheidung liegt aber bei den britischen Stimmbürgern. Bisher deuten die meisten seriösen Umfragen auf eine deutliche Mehrheit für einen Verbleib in der EU hin, und auch die bei den Briten beliebten Wettbüros schätzen die Chance eines Austritts auf nur 30 Prozent. Zudem haben die Briten schon 1975 über den Verbleib in der damaligen Europäischen Gemeinschaft abgestimmt – und mit zwei Dritteln deutlich Ja gesagt. Doch ist der Anteil der Unentschlossenen mit bis zu 30 Prozent diesmal sehr hoch und der Unsicherheitsfaktor entsprechend gross. Selbst der US-Aussenminister John Kerry sah sich darum am vergangenen Wochenende genötigt, seine Worte in die Waagschale zu werfen. Europa werde die aktuelle Flüchtlingskrise bewältigen und daraus gestärkt hervorgehen, wenn es einig bleibe. «Die USA haben ein grosses Interesse daran, dass sie Erfolg feiern werden – so wie wir uns ein sehr starkes Vereinigtes Königreich als Mitglied einer starken EU wünschen.» Auch David Cameron argumentiert zunehmend aus der Perspektive der globalen Sicherheitslage. «In einer Welt, in der Russland in die Ukraine einfällt und ein Schurkenstaat wie Nordkorea Atomwaffen testet, müssen wir solchen Aggressionen gemeinsam die Stirn bieten», sagte er am Wochenende bei einer Rede in Deutschland.