Europapolitik

EU-Recht: Wo zieht die Schweiz die rote Linie?

Das Rahmenabkommen sieht vor, dass die Schweiz in ausgewählten Bereichen künftig EU-Recht dynamisch übernimmt. (Symbolbild)

Das Rahmenabkommen sieht vor, dass die Schweiz in ausgewählten Bereichen künftig EU-Recht dynamisch übernimmt. (Symbolbild)

Nach den «fremden Richtern» gerät in der Debatte um das Rahmenabkommen zunehmend die dynamische Rechtsübernahme in den Fokus.

Als sich die Parteispitzen Anfang Februar mit dem Bundesrat im Rahmen der Von-Wattenwyl-Gespräche zur Europapolitik austauschten, ging es für einmal weniger um die «fremden Richter». Vielmehr stand die sogenannt «dynamische» Übernahme von EU-Recht im Zentrum. Die Debatte sei lebendig gewesen, hiess es im Nachhinein. Die FDP pochte an der folgenden Parteitagung darauf, dass es keine «automatische» Rechtsübernahme geben könne. Und CVP-Präsident Gerhard Pfister forderte im Interview mit der «BaZ» eine Ausnahme-Klausel für den Fall, dass sich das Volk per Referendum gegen ein neues EU-Gesetz aussprechen würde.

Zankapfel Unionsbürgerschaft

Am einfachsten erklären lässt sich die Ausgangslage vielleicht am Beispiel der Unionsbürgerschaft. Als die EU im Jahr 2004 ihre rechtliche Basis zur Personenfreizügigkeit anpasste und in der neuen Unionsbürgerrichtlinie zusammenführte, stand das mit der Schweiz 1999 abgeschlossene Freizügigkeitsabkommen aus EU-Sicht auf einer veralteten Grundlage. Brüssel bat darum, das Abkommen aufzudatieren und die Unionsbürgerrichtlinie zu übernehmen. Der Bundesrat weigerte sich aber, weil die Unionsbürgerrichtlinie inhaltlich direkt auf die in den EU-Verträgen verankerte Unionsbürgerschaft verweist. Diese wiederum sichert EU-Bürgern Rechte zu, die über die im Freizügigkeitsabkommen enthaltenen hinausgehen, wie etwa das Recht auf Sozialhilfe ohne vorgängige Erwerbstätigkeit oder das Kommunalwahlrecht im Gastland.

Ein anderes Beispiel ist die im Anhang des Personenfreizügigkeitsabkommens geregelte Koordinierung der Sozialsysteme. Ende 2016 schlug die EU-Kommission eine Revision vor, wonach künftig Grenzgänger bei Arbeitslosigkeit von jenem Staat entschädigt werden sollen, wo sie zuletzt gearbeitet haben und nicht mehr wie bisher im Wohnstaat. Für die Schweiz mit ihren über 300 000 Grenzgängern fielen dadurch Mehrkosten von mehreren hundert Millionen Franken an.

Dynamisch – nicht automatisch

Um solche Streitigkeiten zu vermeiden und ein möglichst reibungsloses Funktionieren der bilateralen Verträge zu gewährleisten, sieht das Rahmenabkommen vor, dass die Schweiz in ausgewählten Bereichen künftig EU-Recht dynamisch übernimmt. Dynamisch heisst nicht automatisch, weil die Schweizer Gesetzgebungsprozesse inklusive dem Referendumsrecht erhalten bleiben. Würde sich die Schweiz gegen ein bestimmtes EU-Gesetz stellen, könnte die EU Gegenmassnahmen wie zum Beispiel die teilweise Aussetzung eines Abkommens beschliessen. Ein Schiedsgericht würde über die Angemessenheit der Gegenmassnahmen wachen.

Die Schweiz übernimmt allerdings teilweise schon heute EU-Recht dynamisch. Beim Schengen-Dublin-Vertrag zum Beispiel oder beim Zollabkommen geschieht die Aufdatierung weitgehend nach diesem Muster. Aber auch das Personenfreizügigkeitsabkommen, das Land- und das Luftverkehrsabkommen, das Abkommen über technische Handelshemmnisse und das Agrarabkommen verfügen über vereinfachte Änderungsverfahren und werden in den sogenannten Gemeinsamen Ausschüssen fortlaufend aktualisiert. Doch: Wenn sich die Schweiz bei diesen Abkommen einer Änderung verweigert, hat die EU ausser bei Schengen-Dublin keine Handhabe.

Die Frage ist nun weniger, ob es eine dynamische Rechtsübernahme braucht. Das eigentliche Ziel der bilateralen Verträge ist ja, dass sich die Rechtsordnungen einander anpassen. Ein Mechanismus zum Umgang mit dem sich fortwährend weiter entwickelten EU-Recht liegt daher auf der Hand. Der entscheidende Punkt ist die Abgrenzung zum rein schweizerischen Recht. Die EU möchte den Anwendungsbereich der dynamischen Rechtsübernahme möglichst weit, die Schweiz möglichst eng fassen.

Rote Linien

Die Anerkennung der Unionsbürgerschaft zum Beispiel hat der Bundesrat schon früh zur «Roten Linie» erklärt. Brüsseler Gesprächspartner dagegen betonen, die Unionsbürgerrichtlinie sei keineswegs vom Tisch: «Es gibt keine roten Linien», heisst es. Es sei klar, dass man im Zuge der dynamischen Rechtsübernahme überall dort hinschauen müsse, wo die Schweiz EU-Recht bis jetzt nicht übernommen habe. Das betreffe sicher auch die Unionsbürgerrichtlinie, so eine Quelle. Damit stellt sich die EU auf den Standpunkt, dass die dynamische Rechtsübernahme auch rückwirkend, also nicht nur für die künftige Rechtsentwicklung gelten soll. Nach Insidern haben die Diskussionen über den Anwendungsbereich der Rechtsübernahme noch gar nicht recht begonnen.

Fest steht: EWR-Länder, nach deren Vorbild die dynamische Rechtsübernahme im institutionellen Abkommen gestaltet werden soll, haben die Unionsbürgerrichtlinie nach anfänglicher Gegenwehr übernommen. Beigefügt haben sie aber einen «Erklärungsvorbehalt», dass die Interpretation von künftigem EU-Recht auf Basis der Unionsbürgerschaft ausser Acht gelassen wird. Überhaupt wird das Wort «Unionsbürgerschaft» gar nicht verwendet und «Unionsbürger» mit «Staatsangehörige von EG-Mitgliedstaaten und EFTA-Staaten» ersetzt. Damit sollen rechtliche Verweise auf die Unionsbürgerschaft vermieden werden.

Für die Schweiz wäre ein ähnliches Vorgehen denkbar. Nach Ansicht von Europa-Rechtlerin Christa Tobler könnten so Elemente der Unionsbürgerrichtlinie ausgeklammert werden, die nicht Freizügigkeits-relevant sind. Zum Beispiel der Bezug von Sozialleistungen ohne vorgängige Erwerbstätigkeit im Gastland (Stichwort: Sozialtourismus) oder die Ableitung politischer Rechte.

Anders sieht es bei den Sozialversicherungen aus. Gegen eine revidierte Arbeitslosenregelung für Grenzgänger könnte sich die Schweiz wohl nur unter Inkaufnahme von Gegenmassnahmen wehren. Wahrscheinlich prüft der Bundesrat für das Verhandlungsmandat mit Brüssel deshalb «neue rote Linien» im Bereich Sozialversicherungen, wie die «NZZ am Sonntag» schreibt. Fazit: Auf dem Weg zur dynamischen Rechtsübernahme gibt es noch viele Stolpersteine.

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