In einem Bericht vom März 2012 stellte der Bundesrat fest, in der Verfassung sollte eine ausdrückliche Grundlage geschaffen werden, in der die Befugnisse des Bundes im Staatsschutzbereich klar umrissen werden. Davon ist unversehens nicht mehr die Rede. Das vorgeschlagene Gesetz hat demnach keine Verfassungsgrundlage. Der Gesetzesvorschlag nimmt jedoch den Kantonen, anders als bisher, jede eigenständige Kompetenz von Ermittlungen im Staatsschutzbereich.

Der Autor war Lehrbeauftragter für öffentliches, speziell für Sicherheits- und Polizeirecht, an den Universitäten Basel und St. Gallen.

Markus H.F. Mohler

Der Autor war Lehrbeauftragter für öffentliches, speziell für Sicherheits- und Polizeirecht, an den Universitäten Basel und St. Gallen.

Im Rahmen des Staatsschutzes hat der Nachrichtendienst des Bundes (NDB) zwei Grundaufgaben: die fortlaufende Information der Landesregierung über die sicherheitspolitische Lage in- und ausserhalb der Schweiz sowie die präventive Abklärung von drohenden Staatsschutzdelikten im Vorfeld von strafbarem Verhalten.

Es geht um gewalttätigen Extremismus, Terrorismus, Spionage und die Proliferation gefährlicher Kriegsmaterialien. Der vorliegende Gesetzesentwurf ist jedoch – im Gegensatz zum geltenden Bundesgesetz über die Wahrung der inneren Sicherheit der Schweiz (BWIS) – kein Staatsschutzgesetz mehr, sondern ein viel weiter ausgreifendes Massnahmengesetz. So soll der NDB im Auftrag des Bundesrates in «besonderen Lagen» die vorgeschlagenen weitreichenden invasiven Massnahmen zur Informationsbeschaffung auch zur Unterstützung der Aussenpolitik sowie zum Schutz des Werk-, Wirtschafts- und Finanzplatzes Schweiz einsetzen dürfen.

Also beispielsweise, wenn ein anderer Staat aufgrund seiner Gesetze verwaltungsrechtliche Massnahmen gegen eine schweizerische Bank ergreifen sollte oder bei einem Hackerangriff auf den Rechner eines Grossverteilers.

Beunruhigende Aussagen zu Überwachungen

Dem NDB sollen zunächst alle Befugnisse, wie sie im noch nicht zu Ende beratenen revidierten Bundesgesetz betreffend die Überwachung des Post- und Fernmeldeverkehrs (Büpf) vorgesehen sind, zukommen. In der Ständeratsdebatte hiess es zum Büpf noch, es gehe «bei diesem Gesetz im Unterschied zum Nachrichtendienstgesetz nicht um eine flächendeckende präventive Überwachung der Bürger.»

Selbst als möglicher Versprecher sind solche – vom Bundesrat noch bestätigte – Aussagen über Überwachungen des Post- und Fernmeldeverkehrs beunruhigend. Im Entwurf zum NDG über die genehmigungspflichtigen Massnahmen heisst es jedoch als Erstes: «Überwachungen des Post- und Fernmeldeverkehrs nach dem Büpf.» Dazu gehören ferner das Eindringen in Computersysteme zu verschiedenen Zwecken. Die Genehmigungsbehörde ist gemäss Vorschlag ein Abteilungspräsident des Bundesverwaltungsgerichts und hernach der Chef oder die Chefin des Departements.

Auch wenn zunächst die richterliche Vorabgenehmigung positiv erscheint, so genügt sie in dieser Form nicht. Dass der Departementschef eine Bewilligung verweigert, nachdem das Bundesverwaltungsgericht der Massnahme zugestimmt hat, gehört wohl eher ins Reich der Theorie. Die Voraussetzungen für die Einleitung nachrichtendienstlicher Überwachungsmassnahmen sind deutlich weniger hoch als für die Einleitung eines Strafverfahrens.

Und im Gegensatz zu den Regelungen im Strafverfahren ist der Rechtsschutz der Überwachten gering. Beschwerden sind gegen Verfügungen möglich, doch sofern es sich nicht ohnehin ausschliesslich um Realakte (also Handlungen ohne Verfügungen) handelt, sind sie geheim. Die vorgeschriebene Benachrichtigung der Überwachten nach Abschluss der Operation kennt sehr weitgehende Ausnahmen. Zudem gibt es kein Auskunftsrecht. Diese Regelungen sind nicht grundrechtkonform.

Problematisch erscheint sodann die Parallelität des NDB zur Bundesanwaltschaft. Es liegt nach dem Gesetzesvorschlag im Ermessen des NDB, wann er die Strafverfolgungsbehörden worüber informiert. Dabei sind bei den in den Bereich des Staatsschutzes fallenden Delikten – anders als bei «gewöhnlichen» Straftaten – bereits die Vorbereitungshandlungen strafbar. Somit fällt deren Aufklärung – und damit auch die Verhinderung der Begehung – in die Zuständigkeit der Bundesanwaltschaft oder der kantonalen Staatsanwaltschaften zusammen mit der Polizei. Der NDB hat keine Interventionsbefugnisse – und soll auch keine haben.

Für derart viele Daten braucht es auch viel Kontrollaufwand

Besondere Fragen wirft die neu vorgesehene Kabelaufklärung auf. Sie ist auf grenzüberschreitende Kommunikationen beschränkt, doch verlaufen rund 60% der schweizerischen Telefon- und Internetkommunikationen teilweise über Netze im Ausland. Auch wenn die Aufträge zur Kabelaufklärung genehmigungspflichtig sind und der Bundesrat die zulässigen Aufklärungsbereiche regeln muss, fallen derart viele Daten an, dass es eines sehr grossen Kontrollaufwandes bedarf, um das Vertrauen der Bevölkerung in die Rechtmässigkeit der Massnahmen und ihrer Durchführung nicht aufs Spiel zu setzen.

Die bisher – auch für die gesamte Tätigkeit des NDB – vorgesehenen Kontrollen vermögen aus organisatorischen und Kapazitätsgründen, was auch für die Geschäftsprüfungsdelegation gilt, diese Erwartungen nicht zu erfüllen. Das zeigte sich jüngst an einem andern Beispiel im nachrichtendienstlichen Kontext. Art. 5 BV legt die Grundsätze der Rechtsstaatlichkeit fest. Wesentliche Komponenten sind die Gesetzmässigkeit allen staatlichen Handelns oder Unterlassens, das öffentliche Interesse an denselben und die Verhältnismässigkeit.

Diese Rechtsstaatlichkeit muss für die Bevölkerung offenkundig, nachvollziehbar sein, was auch genügend klare Informationen darüber bedingt. Dem genügt die derzeitige Informationslage über die Aktivitäten der Firma Wavecom nicht. Was bisher den Medien zu entnehmen war, lässt den Verdacht aufkommen, es könnten durch Private verfassungs- und gesetzwidrige Nachrichtenbeschaffungen (Art. 272 ff. StGB) vorgenommen werden, ja sogar, es könnten mit der Ausbildung ausländischer Amtsträger durch diese Firma quasi Handlungen für einen fremden Staat vorgenommen werden (Art. 271 StGB). Der NDB-Direktor liess jedenfalls verlauten, er habe nicht gesagt, diese Geschäftstätigkeit sei unproblematisch. Die Bevölkerung hat Anspruch darauf zu erfahren, wie es sich genau verhält.

Der NDB braucht heute neue Möglichkeiten, um mit seinen Abwehrmassnahmen im Bereich des Staatsschutzes von technologischen Revolutionen zum Nachteil der Bevölkerung und des Landes nicht hoffnungslos ins Hintertreffen zu geraten. Aber die Balance zwischen Freiheit und Sicherheit bedarf einer sorgfältigeren Gesetzgebung namentlich auch in Bezug auf die Zuständigkeiten.